文章标题：在未设定罚款限额的情况下可否实施罚款

在未设定罚款限额的情况下能否实施罚款
----__县城市管理行政执法局
《城建监察》2005年第6期、第8期刊载了两篇文章，先后对一起违法建筑实施行政处罚后法院不予支持的案例中存在的疑问及原因进行了分析和解答，其中就涉及到了法律法规未明确规定罚款限额的问题。在日常的城管执法中，我们也经常遇到这样的问题。如建设部《城市生活垃圾管理办法》第十八条规定：违反本办法，有下列行为之一的，由城市市容环境卫生行政主管部门或者其委托的城市市容环境卫生管理单位分别给予警告、责令其限期改正、赔偿经济损失，并处以罚款。(一)未经城市市容环境卫生行政主管部门批准，从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理等服务的；……。该规章虽然对擅自从事生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理等服务的行为作出了 “并处以罚款” 的规定，但是却未设定罚款的限额，我们是否可以据此行使自由裁量权而作出罚款决定呢？如果能罚，限额是多少？依据是什么？如果不能罚，理由是什么？
对于这个问题，现在应该探讨的不是罚多与罚少的问题，而首先应该解决能罚与不能罚的问题，只有在能罚的前提下才能再讨论罚多罚少的问题。为此谈一些粗浅的看法：

一、两种不同的观点

（一）认为能够作出罚款决定的观点。有的同志认为：根据《行政处罚法》的规定，部委规章和地方政府规章在尚未制定法律、法规的情况下可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。lOCAlhoST而前面提到的这一部门规章还规定了“可以罚款”，行政机关当然可以行使自由裁量权，针对违法行为的情节、性质、后果等进行自由裁量，进而作出罚款决定。还有的同志认为：既然规定了“可以罚款”，行政机关就可以行使自由裁量权，完全可以据此作出罚款决定，但自由裁量权的行使应有一定的限制和参照。在上位法未设定罚款限额、下位法又未作出具体规定的情况下，应按《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发[1996] 13号）（以下简称《通知》）进行处罚，即对非经营活动中的违法行为罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，罚款不得超过10000元。以上说的是违反部委规章的情况，而违反地方政府规章的情况则不受上述规定的限制。
（二）认为不能作出罚款决定的观点。一是违反了罚款限额的规定。按照《行政处罚法》的要求，上位法对违法行为已经作出行政处罚规定，下位法需要作出具体规定的，必须在上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。国务院部、委在尚未制定法律、行政法规的情况下，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，罚款的限额由国务院规定。故在没有罚款限额的情况下是不能罚款的。二是自由裁量权行使的罚款前提是有罚款幅度。如果没有罚款幅度，自由裁量权怎样行使？罚多少才算合适呢？很难说清楚。三是《通知》不能作为实施罚款的依据。《通知》只是一份指导性的规范性文件，目的是对部委规章制定这种抽象行政行为进行约束和指导，它并不能作为实施行政处罚这种具体行政行为的依据；再者，该文件只是对罚款限额作了一些原则性的规定，不全面，也不具体，参照其进行行政处罚不具有可操作性，并且如果是地方性法规和政府规章存在同样的问题，根本没有可参考的数额作为罚款限额。所以，不能依据没有设定罚款限额的法律法规条文对违法行为进行罚款。

二、观点及依据

（一）观点。同意第二种观点的意见，即在未设定具体罚款限额的情况下是不能实施罚款处罚的。《城市生活垃圾管理办法》中对擅自从事生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理等服务的行为规定的“并处以罚款”，因为没有具体的罚款限额，尽管算不上与《行政处罚法》严格意义上的相抵触，但也应属于立法上的空白，致使行政机关无法行使自由裁量权，故不能作为罚款的依据。如果作出警告、责令限期改正等具体行政行为，完全可以依据该办法；但是针对罚款，还得依据《山东省实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》等其他规定作出。
（二）不能罚款的依据。首先是取决于处罚法定原则。对公民、法人和其他组织实施行政处罚必须有法定依据，法无明文规定不得处罚，不得适用类推制度。行政处罚必须依法设定，这是依法行政的原则。第一，有处罚设定权的国家机关才能设定，其他机关组织和个人都无权设定。第二，行政处罚的设定要依据《行政处罚法》及有关法律的规定。第三，越权设定的行政处罚一律无效。这里分为两种情况：一是上位法未设定罚款限额，下位法又未作具体规定的情况。二是上位法未设定罚款限额，下级又没有立法权的情况，如《城市生活垃圾管理办法》第二十三条规定的“省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据本办法，制定实施细则”。上述两种情况，均没有依据《行政处罚法》及有关法律的规定进行罚款限额的设定，故不能作为罚款的依据。其次是要遵循处罚公正原则。在这里我们只谈实体公正，不谈程序公正。无论是行政处罚的设定或是实施，都要过罚相当，也就是行政处罚要与违法行为的情节、性质、后果相适应，这也是行政处罚很重要的原则。既然没有罚款限额规定，就可以行使自由裁量权吗？显然是不行的。行使自由裁量权的前提是有罚款幅度，只有在有罚款幅度的范围内，才可根据公正的原则进行自由裁量。否则，自由裁量权的行使就没有约束了，这与行政处罚的法定、公正以及保障公民权利的原则背道而驰，也是法律所不允许的。

三、未设定罚款限额的原因

出现未设定罚款限额的原因，主要有以下几种情况：
（一）有些规章的制定与施行要比《行政处罚法》早，并且在《行政处罚法》施行后没有及时修改或废止。如《城市生活垃圾管理办法》是1993年9月1日施行的，而《行政处罚法》是1996年10月1日才施行

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