议上的报告）。使监督者受到了一定程度的监督和制约，防止检察权的滥用，保障其准确、公正地行使。邓小平同志曾经强调“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”[4]“按照群众路线的内在要求建立完善人民监督员制度，检察机关才有可能跳出‘自我监督’和‘异体监督’的两难选择。”[5]在人民监督员制度试点过程中，人民监督员通过对三类案件的监督和对其他检察工作存在问题的有权监督，增加了基层检察机关办案的外界压力，使之反作用于办理案件的质量，办案工作更为细致，取证更为全面，办案人员适用法律更为审慎。由此我们可以得出一个结论，权力只有在受到制约和监督时，才能更好地发挥为民众服务的目的。
二是建立了检察环节的司法救济途径。
人民监督员制度通过民众参与司法活动，及时协调合法与合情在诉讼过程中出现的价值冲突，起到矫正作用。这一制度的施行，使得一些不服检察机关作出决定的当事人有了救济渠道，他们可以

通过这一渠道，获得司法救济。有学术观点认为，应对监督范围扩大到对公安机关报送的案件作出的类似决定。我们认为实施人民监督员制度的目的是加强对检察机关查办职务犯罪案件工作的监督，其立法目的、意义和范围定位是明确的，不能为了监督而扩大监督，使监督失去本来意义，增加诉讼环节，加大社会诉讼成本。在监督中我们必须严格按照高检院规定的“三类案件”和“五种情况”开展工作，即使经过论证认为有必要扩大范围对普通案件进行监督，增加救济对象，也应作出监督模式上的改变。
三是取得的社会效果较为显著。
人民监督员制度是民众参与检察的一个重要尝试。“人民监督员制度使人民群众对检察机关的监督成为抬头可见、触手可摸的实实在在的权利，克服了以往人民群众监督检察工作空泛化、形式化、抽象化等缺陷。这从根本上确保了人民监督权利的有效实现。”[6]按照刑诉法第十八条规定，人民检察院直接受理的案件是包括贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的犯罪和侵犯公民民主权利的犯罪。在办理这些案件中，有关立案、侦查、逮捕、撤案、审查起诉等环节都由检察机关自行决定，仅靠检察机关内部制约工作机制是难以实现有效地监督。人民监督员制度在检察机关原有的办案程序中，嵌入一个外部监督程序，对侦、捕、诉三个关键阶段加以监督制约，是检察机关“强化法律监督，维护公平正义”主题作出的改革探索。“实行人民监督员制度，在确保检察机关办理自侦案件受到国家监督的同时，还能受到更加广泛和有力的社会监督，提高检察机关办理自侦案件的执法水平，促进严格执法，公正执法和文明执法，改善检察机关的执法形象。”[7]人民监督员通过监督案件，切身感受到检察机关强化法律监督、维护公平正义的做法，拉近了司法与民众的距离，考虑到民众的感受，有利于树立外部形象并为内部工作注入新鲜活力。
三、制度的法律依据及其正当性
我国《宪法》第二条规定指出了我国公共权力是人民赋予的，人民权利是国家权力产生的根源，同时也指出了我国人民享有广泛的管理国家事务和社会事务的权利。宪法第二十七条第二款规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《人民检察院组织法》第七条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督，调查研究，重证据不轻信口供，严禁逼供信，正确区分敌我矛盾和人同内部矛盾”。因此可以认为，人民监督员制度是符合宪法规定，它通过刚性的程序将国家机关的执法活动直接置于人民的监督之下，保障了人民监督权利的行使，是人民民主经常化、程序化、制度化的有益尝试。检察机关按照宪法精神和人民检察院组织法的相关规定认真行使职权，同时履行义务，接受人民群众的监督，设计和创造了人民监督员制度，这一制度形成的依据和背景可以看出，它是现行法律体制内，依托宪法和法律基于检察制度现实而进行的制度设计。为了统一和规范试点工作，最高人民检察院在总结各地试点工作经验的基础上，对2003年人民监督员制度的试行规定进行了修改，形成了规定和实施工作方案， 这些制度作为全面开展人民监督员制度试点工作的重要依据，在全国、全省检察长座谈会上进行了讨论下发执行。目前，先期试点已收到了良好成效，人民监督员制度的作用初步显现，增进了人民群众对检察机关的理解、信任和支持。通过实践证明，实行人民监督员制度，将检察机关直接受理侦查案件易发、多发问题的部位和环节置于人民监督员的监督之下，促进了检务公开，提高了检察工作的透明度，密切了与人民群众的联系，从而为开展检察工作奠定了更为深厚的群众基础。人民监督员制度具有了宪法上的正当性，但与人民陪审制度相比，既缺乏大量的实践来丰富完善操作的细节，同时也没有具体法律的规定，这一制度是检察改革的重头戏，同时也是一项法律创新，要使这一制度能够长期坚持下去，为人民检察事业发挥作用，就必须在合宪性基础上将其纳入法律轨道。
四、实践中存在的问题与亟需的立法改进
人民监督员制度的设置，在促进案件实体公正和保障诉讼程序公正两方面都具有积极意义，它是在符合宪法和人民检察院组织法规定基础上，汲取国际先进做法和经验，结合本国国情制定而成，这一改革措施对检察机关维护司法公正，实现自侦案件实体正义和程序公正的有机统一具有重要的意义。在以往各项社会制度改革中，可操作性强、实效高已成为制度成功与否的关键。通过实践，我们认为制度还存在几个方面的问题需要得到进一步完善，从细节上保证制度的公正性，便于实际执行。
（一）人员选拔程序
当前，人民监督员的遴选办法还处于探索阶段，从区检察院的试点情况看，7名人民监督员中人大代表、政协委员占71%，具有大专以上学历的占71%（法律专业2名），其中女性1人，组成架构能够适应当前监督工作需要。有观点认为人民监督员应从人大代表中产生，因为人大代表的法律身份形成了相应的监督权利，但没有检察机关主动导入接受监督

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