成员来对待。上个世纪的1964年美国国会就通过了具有里程碑意义的《民权法》及有关修正案，从而宣布种族隔离为非法[3]。而且黑人及少数族群只占了美国少数人比例，而我国的农民却占大多数比例，一直存在到不平等甚至现在仍然被“隔离”。所以要说——要解决“三农”问题，首先要在于“三农”之外。 三、目前有关土地法律法规的弊端 虽然《宪法》（包括今年修改前的）及《土地管理法》规定农村的土地属于农村集体所有，其它的属于国家所有，但“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，” 今年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》[4]，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但有关法律法规却从未对所谓的“公共利益”做出明

确界定，却允许各地政府以“国家公共利益的需要”的名义，通过国家征地的方式强制性转为国有土地，再由政府以划拨批租方式转让使用权，而作为所有者主体的农村集体却没有最终的处分权。而所谓的“国家公众利益”是极少考虑到农村和农民的利益，难道国家公众的利益就不包括占大多数人的农村居民的利益？作为占大多数人的农村居民的利益难道就不属于国家公众的利益？其实那大多数是地方政府、官员和开发商的利益而已。 而且被征用“价格”（征地补偿费和安置费）也不能由所有者主体根据市场价格而定，因为《土地管理法》第四十七条明确规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。农民对此发生争议也很难争取利益而不受损害，因为《土地管理法实施条例》规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”[5]。而政府则可以按“土地的城市建设用途的市值”把征得的土地批租出去，获得的收益就归政府。 作为所有者主体农村集体对其所有的土地却没有最终的处分权，如不能自作用于非农用途并不能转让[6]，要转让必须要先通过国家征地的方式强制性转为国有土地，使农村集体所有土地与国有土地明显是不平等，其所有权权限甚至小于只获得国有土地使用权者（并非所有权），因为他们还能将使用权抵押、出租、转让，但农村集体所有土地却不能。所以农村集体所有的“所有”并非是根本意义上的所有（占有、使用、收益和处分的四种权能），最主要的处分权被剥夺，如对于商业开发征用土地时，不能作为转让所有权价格谈判的主体，必须由政府“代理”，导致政府和开发商可以从中获得权力租金——实质上是可以剥削农民土地所有权利益的租金。 这就是由一系列法律法规及政策所设计的“征地、补偿、批租”制度，明显使农村和农民对土地的所有权处于被动局面，是绝对不完整的所有权，不能有效保护农村和农民的利益，也为政府及商人滥用“公众利益”之名而损害农民利益在法理上大开方便之门，可以说已成为了“恶法”。所以我国宪法在肯定公民基本权利的价值的同时，也对公民的基本权利给予一定的限制。而现行的农村集体土地所有制，实际上又造成一种特殊的国家权力行使，即地方各级人民政府和具有“准行政性质”的集体组织可以无偿、无限期的征用土地，甚至个别的乡村干部把集体土地卖掉之后，农民还不知道是怎么回事，《中华人民共和国村民委员会组织法》试行了十年才真正推行村民自治，但问题仍然存在，如“两委会”的关系，与政府的关系等具体细节上还厘定不清。 因此，必须修改一系列的法律法规，这些也有大多学者研究讨论了。但却牵涉到众多的部门利益，特别是地方政府的利益，如土地出让金收入是归地方财政等，因而多年还“雷打不动”，反正占大多数人的农民也没有话语权（第一条所说），农民也没有像工人阶级（工会）一样有属于自己的组织（农会）。 面对已颁布的众多的土地耕地管理和保护的法律法规，但政府并没有真正去执行，如我国多年来未能按照“占用耕地与开发复垦耕地相平衡”的原则管理耕地，如若不然，我国的耕地除退耕还林和灾害毁坏外，几年来（1997-2004）怎么会减少一亿亩？[7]农村土地耕地急剧减少，应归于目前的财政税收体制及地方政府的政绩考核制度的缺陷，也归因于现有法律法规缺乏对农村集体所有的土地的不公平对待，并赋予政府的征地权，这也是笔者所说的“一元政治结构，二元社会结构”的结果。 四、农村土地股份化与私有化的方案及问题分析 目前，面对农村土地利益被大量侵害，不少有识之士对农村集体所有土地私有化的呼声日高，也存在不少反对声音，但无论如何，还是要给予农民平等的权利，尊重他们的选择，我们也可以提供方案建议。对于全面实行农村集体土地私有化，甚至现在私人使用的国有土地也可以实行私有化（这更有条件先行一步，要知道，城镇居民的房子不到70年就不是自己的，不过不是这里讨论的问题），最终明确产权归属，长远是必须施行的。 １、在城郊或经济较发达地区，可以将集体土地股份化。 土地纠纷问题大多发生在城郊或经济较发达地区，是因为土地的级差收益巨大，从农民手上征用一亩土地，就有几万、十万甚至几十万的价格级差，但法律法规及政策却没有给予农民有效保护而形成众多纠纷。对于这些地区的土地收益大，并考虑到今后工业化城市化的进程及他特殊条件，需要集中土地才能高效地利用，则不采取私有化到户，而采取村民组织成立为股份公司的方案。 首先将集体实物财产估价折算成一定金额，集体土地则按当地政府征用土地“价格”（补偿费）参考折算，然后把全村或全社的集体土地和财产集中起来组成股份公司，按人口数和年龄或其它形式分配股权（份）成为股东，由管理区(现行政村)或经济社(现村民小组)实施统一规划、管理和经营，按股权比例分红。在股权设置、股红分配和股权管理上制定出章程，统一经村民大会审议通过，一切经营活动按章办理。村民的股权每三年或五年调整一次，以适应人口的增减（如嫁娶、出生和死亡）的股权变动。成立的股份公司在法律上给予确认，给予公司法人经营地位，则公司法人财产（包括土地）与其他经济主体一样受法律保护，杜绝对农村土地利益侵害的问题。 如作者所在佛山市南海区政府从1992年开始

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