比如，“以人为本”也是不少企业的广告词，但以何人为本？企业强调的是以顾客为本，叫做“顾客是上帝”，房地产开发中渐露端倪的城市“空心化”倾向，既是市场经济价值规律的使然，也有城市设计和规划中的偏差，有无急功近利的过分商业化导向在起作用呢？而目前房地产商的广告中充斥的所谓“成功人士的选择”、“白领阶层的乐园”等等，又是否是我们城市发展的根本宗旨之所在呢？城市政府的考虑应该是全体城市居民的利益与方便，特别是对社会弱势群体的照顾，也是政府不可推卸的责任。

总之，市场与政府这两只手的作用都是有效而又有限的。因为在效益与公平的关系上，对于企业，效率优先，天经地义；对于政府，保障社会公平则是最重要的责任，这也是保护纳税人的根本利益之所在。所以，在当前城市建设与管理事务上更多地由企业参与的条件下，政府的监控作用尤为重要。“新公共管理”是一把利弊兼具的双刃剑，不能简单照搬套用，特别是它的“市场化”取向与“私有化”往往搅合在一起，这是我们在借鉴时不可忽视的。我们的市场经济是社会主义的市场经济。

此外，把公*品提供给企业或私人管理，还涉及到公共社会的培育与成熟，包括第三部门（third sector）的成长，即非政府组织（ngo）与非营利性组织（npo）的活跃，这些是公共社会成熟标志，作为大城市特别是上海应该率先探索这种可能性。这也涉及到一种观念的创新，即在现代的城市管理中，不应把老百姓看成是“训政”的对象，而应该视作是管理的主体。对公共事务的管理，群众应该拥有更多更大的发言权和决定权，这也是社会主义民主的内在要求。



国家功能的转换与“无为而治”理念的创新

1．国家功能的转换

城市政府职能的转换还涉及国家功能和作用的定位, 学术界讨论已久（这里讨论的“国家”主要是指国家机器，即英语中的state。此外，关于“国家”和“政府”的概念也是有区别的，“国家”的功能和职责及其作用都大大超出了“本届政府”的含义）。17世纪英国哲学家霍布斯曾把国家比喻为《圣经》中的怪兽leviathan,一种可怕的海兽，但又是人类自己创造出来、结果反被它所控制的巨兽。20世纪是国家功能和作用空前膨胀的时期，国家机器成为一种高高凌驾与社会之上的巨兽。但是20世纪末，传统民族国家的权威受到多种挑战。这种挑战不仅来自于跨国公司和金融巨头的“超国界行动”，更来自于某些跨国家组织的干涉。“北约”在科索沃问题上所谓的“人道主义干预”是对国家主权的严重挑战。而在“经济全球化”浪潮中，一些世界性的经济组织正在成为超国家的leviathan ，例如wto组织、世界银行、国际货币基金组织等等，都具有比传统民族国家更为强大的功能和作用。但是，伴随经济全球化趋势的同时，是*多极化和文化多元化的并存。在这种国际背景下，民族国家的政府功能的强化也是必要的。而在国家创新体系（nis）的构建和国家综合竞争力的提升方面，国家的作用仍然是不可与缺、甚至是举足轻重的。

城市的“善治”与政府职能的转化

但是，与此同时，政府在国内事务的管理职能却在一定程度上有所变化。这就是伴随上述“新公共管理”思潮的出现，与20世纪的70年代以来发达国家先后兴起的一个“政府再造”运动相关，在反思国家与个人、政府与社会关系的基础上，曾经盛行一个“小政府、大社会”的理论，90年代提出并开始大量研究“善治（good governance）”的理论。我认为“善治”的实质主要并不在于政府的大小，而在于政府的有效性，其涉及的正是政府职能的转换。

有关这一问题的讨论在中国正方兴未艾，特别是围绕加入wto后政府行为方式的转换，目前有三种观点。第一种观点认为中国政府面对挑战，应加强经济干预，重点扶植国营大中型企业，以应对并参与国际竞争。第二种观点认为应顺应世界潮流，实现国际接轨，大幅度减少政府干预，要重点解决“市场失效”与“政府实效”问题。第三种观点认为在目前转轨时期，国家应在更多领域发挥作用。这三种观点，各有道理。我认为，现代政府对外的功能要加强，维护民族利益，保护国民权益；但在对内的功能方面则完全可以更为减弱一些，也就是更多的放权于基层。社会主义的民主决不能停留在传统的“为民作主”上，而应该是大力推进和扩大“由民作主”的范围，如在城市的社会管理上，能否让城市的居民委员会真正发挥其民主自治的作用呢？我们应怎么看待城市政府职能的转化问题，怎么建立一种以环境建设为本的新的城市政府的管理职能呢？构建适应现代化市场经济发展的环境，不只是城市基础设施构成的“硬环境”，还包括政策、法规、社会氛围等“软环境”的建设，这是城市政府的重要职能。特别是软环境的建设，要强调精干与高效（包括效率与效益），更应该强调信誉与信用，用各种政策和法规使守规者不亏、诚信者获利。没有全社会的信用制的建立，现代市场经济体制是不可能真正建立起来的，这也就是江泽民总书记所提出的依法治国与“以德治国”的结合。

3．“无为而治”：以“无为”之形，求“有治”之实

从中国传统的“礼治”到现代社会的“法治”，真正的“德治”应该是一种与“法治”相结合的新型的“善治”，而不是简单地回归中国传统的“礼治”。中国传统的“礼治”是以一种等级制、身份制为基础的，“刑不上大夫，礼不下庶人”，是典型的人治。而现代社会的法治，强调的是契约制，其理论前提是自然法论和自然权利说，更合乎自然之本来，人间正道是沧桑。虽然在中国的传统文化中并不存在西方那种带有宗教神秘主义色彩的自然法论和自然权利说的思想资源，但中国古代智慧中的“德治”理想和各种“治道”的研究却是有着十分丰富和宝贵的启迪的。这里既有孔子的有为之治，即儒家的“修齐治平”之道，亦有道家的“无为而治”之道 。有为与无为是对立的统一，政府总想“有为”，但有为与无为，要有个度的掌

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