关于建立“大调解”机制的再思考

建立“大调解”机制，整和各类调解资源和手段，充分化解各类社会矛盾，是应对社会快速转型期利益格局调整、深层次矛盾问题不断显现、人民内部矛盾呈高发态势的创新途径。作为一种实践操作，需要客观认识“大调解”机制产生的社会背景，深入研究“大调解”机制的运行模式，廓清一些模糊观念，避免成为“一哄而起”、“一个面孔”的应景之作。
“大调解”机制是综合解决社会矛盾的一种尝试，是人民内部矛盾发展到一定阶段的产物。矛盾的普遍性原理告诉我们，矛盾无时不在、无处不在。对于经济和社会发展来说，社会矛盾的存在极其正常，不必大惊小怪。但矛盾的特殊性原理又告诉我们，现时的社会矛盾比以往任何时候都更具尖锐性、复杂性，运用常规手段已无济于事，必须创新社会矛盾解决机制。而“大调解”机制正是这样背景下的产物。据我市秦淮区对当前社会矛盾纠纷新特点的专题调研表明，近年来，随着改革改制工作不断深化，城市建设不断推进，社会矛盾纠纷的类型、程度等发生了质变，呈现出“五多”特点：一是发生数量多，具有复杂性。表现在：导致矛盾纠纷的因素越来越多，涉及人员成分越来越复杂，矛盾纠纷触及的层次越来越深，不平等主体间的矛盾纠纷越来越多。二是串联行为多，具有延展性。表现在：因同样因素或性质引发的矛盾纠纷易产生连锁反映，处置不慎易产生共鸣，从而引发群体性、区域性事件。三是重复上访多，具有反复性。一些人对已产生的矛盾纠纷抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的心理，反复上访，越级上访，对企事业单位和国家机关的正常生产工作秩序造成了严重影响。lOcaLHoSt四是激烈方式多，具有尖锐性。为达个人目的，有些矛盾纠纷当事人往往采取过激行为，酿成严重后果，造成社会心理恐慌。五是策划预谋多，具有对抗性。随着公民组织自我维权意识的增强，维权手段不断翻新。群体性、区域性矛盾纠纷往往有组织策划者和骨干，而且各人分工明确。针对这样的社会矛盾纠纷状况，过去五种调解单兵作战、各自为政的调处格局已不能适应调处需要，“大调解”机制便应运而生。从事物发展的规律看，任何一种事物都有其历史存在的必然性、合理性与局限性，因此，“大调解”机制也将随着尖锐复杂社会矛盾纠纷高发态势的存在而存在。面对复杂的稳定形势，摒弃容易令人生厌的强硬行政手段，综合发挥调解的怀柔缓冲职能，避免一般的社会矛盾转化为对抗性事件，这是“大调解”机制产生和存在的又一个潜在理由。
要正确认识和理解“大调解”机制。“大调解”机制的建立不等于简单地成立一个机构。作为一种社会矛盾纠纷解决机制，使民间调解、治安调解、信访调解、行政调解、诉讼调解有机结合，一方面能够强化、整和各相关部门调解职能并优化社会调解资源，另一方面可以突显政府部门依法行政、司法部门依法救济的重要性。因此，“大调解”机制的运行基础不是依赖于新建一个机构，包揽各相关部门的调解职能或越厨代庖代为履行各相关部门的调解职能，而是有赖于各相关部门调解工作网络的健全、调解工作触角的延伸以及调解职能的充分发挥。网络健全能够及时获取社会矛盾纠纷信息，做到抓早抓小抓苗头，及时进行多层面调处，保证将社会矛盾纠纷解决在村、居解决在基层。工作触角延伸能够有效进行预防，实现调解工作的“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”的战略预期。但这些目标的实现都依赖于各相关部门调解职能的充分发挥。
现时情况下，由于社会矛盾纠纷的调处归属不十分明确，或归属虽明确但相关部门不能各负其责、充分发挥调解职能，因此“大调解”机制的作用必须依赖于有形载体，通过有形载体的运作实现“大调解”机制的功能。根据外市已有经验，结合南京实际，我市部分区县创制了“党政统一领导、综治组织协调、依托信访、司法行政为主、职能单位各负其责、全社会齐抓共管”的社会矛盾纠纷解决格局，在区县及街镇两级成立社会矛盾调处服务中心（以下简称两级中心）。两级中心在功能上主要以信访局的矛盾纠纷接访、综治办司法局的矛盾纠纷排查、司法局的矛盾纠纷调处三大职能为基础,实行公安、检察、法院、综治、信访联合办公办事接访调处，政府主要部门包括涉案单位、驻区大型企事业单位人民调解委员会联动办公办事接访调处方式，全面负责辖区内社会矛盾纠纷的受理、调解、指导工作。在联合办公办事中，要特别注意法院职能的定位。法院的司法救济作为解决社会矛盾纠纷的最后一道屏障，其关口不能随意前移。实践中，征地拆迁产生的矛盾纠纷中，法院执行人员、公安防暴人员等在征地拆迁现场的出现，是导致征地拆迁矛盾纠纷升级、激化的一个重要因素。因为，在刚刚发生的矛盾纠纷中就出现法院执行人员、公安防暴人员等，被广大群众认为是法院、公安与拆迁公司穿一条裤子，自己的权益根本得不到保障，使得广大群众不再信任司法公正。因此，在联合办公办事中，法院应当牢记自身的救济职责，做好各类调解工作的指导与培训，而不应该出现在化解矛盾纠纷的第一线。
“大调解”机构不能成为第二个信访局，保证其协调、高效、务实发展的关键在于是建好制度、规范运作。建立完善“大调解”机制、维护社会稳定，重在资源整合，贵在部门联动，落实在制度保证。因此，必须在组建机构基础上，建立健全各项制度，实现“大调解”工作的组织机构网络化、工作流程规范化、调处责任明确化，避免成为第二个信访局。各区县、街镇要立足本地实际，建立切实可行、行之有效、可操作性强、程序完备的规章制度，既便于调解人员、当事人遵守，又利于社会监督，实现各类调解工作的法制化、规范化。要完善至少四个方面的制度：一是运行管理制度；二是协调联动制度；三是办案责任制度；四是定期排查制度。在运行管理制度上注重“五抓”：一抓立足点：把全面基础性管理作为两级调处服务中心的基本建设常抓不懈；二抓关键点：把人员管理作为兴业之本摆上突出位置；三抓集结点：把卷档管理作为规范办案程序的总开关，做到资料齐、手续全、卷宗规范；四抓切入点：以规范运作为目标，强化案件办理的全过

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