一旦碰到政府大面积的违法行政，即使阳谷县法院这个被山东省高级法院荣记集体二等功的人民法院，也被难住了，更何况一个没有单位、不收费用的义务代理者周广立？

周广立对法律（准确地说应当是对司法）“最终”已经丧失了信心，这似乎是过于悲观了；但是，连法院都无法执行法律时，作为一个公民又如何能够培养起信心？

尽管如此，一个从未受过正规法律教育、一个连看书都得借助字典的、以种田为生的农民，却以他的直观感受，体验到了当今中国基层法治滞碍难行的心理和体制原因，这从周广立写给最高人民法院的信就可以看出，也许他并不一定理性地认识到他的信在法学理论上的意义。

1.农村基层政府的行政官员没有完全认同法律。尽管行政官员们可能曾经认真学习过党的十五大报告，知道现今的治国方略是法治，然而，他们未必知道这法治的主体是人民群众，法治的对象是国家官员承办的国家事务，因而，他们总是能够制定并采取一些与国家宪法和法律抵触的“县法”（即土政策），从而不当干涉了“宪法”规定独立行使的司法权力、侵犯了农民的民主权利、财产权利甚至人身权利。

官员为什幺不认同法律?可能是因为法律的价值取向之一是规制公共权力，而任何公共权力天然具有被滥用的倾向，即权力总是试图冲破规制。再加上基层工作的繁杂，官员们又总是乐于采取效率较高的土办法处理一些棘手的问题，这些办法有的恰恰是与法律规定的程序相对立的。这又与法制另外一个特征不符：现代法治注重程序强调公平。

2.司法体制尚不足以自行克服法外的不当干涉。官员不认同法律所导致的顶多是违法行政，而这正是行政审判的价值所在——以国家的司法权力监督制约政府的行政权力，从而使政府的违法行政行为造成的后果通过行政诉讼得到纠正、使相对人的权益得到救济，因此，行政官员不依法办事，这并不是严重得不可救药的问题；要紧的是，这负责审判的人民法院最后也受制于那个不依法行政的政府的干涉，从而使维护正义的最后一扇大门也关上了。然而，周广立为阳谷县人民法院发出去的1200多份《行政诉讼法》宣传材料的结尾却曾经自信地写上了这样一段话：“鼓起你的勇气，用法律保护你的合法权益，促使行政机关依法行使职权。阳谷县法院的大门随时都在敞开。”

现在，周广立在信中说：“我要求行政机关依法行政，行政机关对我不满；我要求法院依法办案，法院受行政机关的干涉，也对我不满，我还有什幺办法呢？”

笔者本人根据多年基层司法工作的经验，曾经有过为农民兄弟写一本法律知识小册子的想法，然而今天看来这一想法虽然有理但却显得幼稚：需要是最好的老师！那个没有接受过任何正规法律培训的周广立，他的故事给了我这样的启示。

现实还告诉我们，真正需要加强法制教育的重点对象，不是群众，而是政府官员(可见中央部署的法制宣传教育重点对象无疑具有深刻的现实意义)。同时，中国的法治不是要等到政府官员的法律意识自动觉醒以后才能真正实现，在农村，那种以农民没有文化这一所谓的国情为理由，替基层的违法行政行为辩解，进而对法制持怀疑态度或者视法律为“整治刁民”工具的观点，也是完全站不住脚的。

法治需要的市场经济基础业已轮廓显现，农民在改革20年后也大多在经济上摆脱了一大二公体制下的贫穷，这一状况使得农民产生了对法治的渴求，即他们需要完善的法律体系和公正的司法机关来保障他们的法定的权利和利益。

基层的司法者为什幺要对那些按照宪法和法律应当受理的案件向地方的领导人请示呢?宪法和法律本身就是重要而成熟的政策的定型化，严格执行法律，就是执行执政党的政策，司法尤其是民事行政司法又具有较高的专业性，更应当遵守“司法机关依照法律独立行使司法权”的宪法原则(也是党的十五大正式确定的司法制度改革的基本原则和奋斗目标)，而我国基层的现实是：司法总不能摆脱来自各方面的不当干预，导致纠纷不能及时解决，诱发一系列社会问题（在这一问题上，司法体制改革的必要性与业已完成的工商行政管理、技术监督和人民银行等行政执法体制改革颇为相似）。看来，司法体制的改革，尤其是中国市县一级司法体制的改革，已经成为维护农村稳定发展的重要一环。

现在迫切需要解决的是：在中国广大的基层，如何建立公正有效的、能够依法独立行使职权的司法体制，以通过这种体制及时解决包括公民与政府矛盾在内的各种社会冲突，进而维护社会秩序、实现社会正义；必须澄清的是：在一个良好的体制环境中，即使某些官员的法律意识淡薄，也不致酿成大祸，这正如邓小平同志在总结文革教训时说“制度好可以使坏人无法任意做坏事”那句名言一样。

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