兼谈农民选举权利保障与救济

内容提要：村民选举权利是宪法规定的村民自治权的一种，但在村委会选举中，村民的这一权利却常常受到行政机关及其工作人员违法行政行为的侵害。这种行为具有独特的法律特征和特定的产生原因。我国现行法律对违法行政行为侵害村民选举权利的法律规定极不完善，应尽快加以改进。

关键词：村委会选举村民选举权违法行政行为权利救济

依我国《村委会组织法》（以下简称村组法）和省级村委会选举法规，行政机关在村委会选举中享有一定的行政职权，但在村委会选举实践中，村民的选举权利却常常受到来自行政机关及其工作人员的侵害。因违法行政行为具有独特的特点,且在村委会选举中具有一定的普遍性和特别的危害性，而我国的相关法律规定又极不完善，故本文专题对此展开讨论，以探求其特点和产生原因及其法律规制与救济。

一、村委会选举中违法行政行为的性质、法律特征及其主要表现

村委会依法实行直接的民主选举，对于既缺乏直接民主传统又缺少民主训练的广大村民和农村各级干部来说都是新鲜事物。由于受传统观念、思维方式和其它种种复杂因素的影响，行政机关及其工作人员在村委会选举中非法干预村委会选举事务、侵害村民选举权利的违法现象屡见不鲜，有些地方的选举违法行为甚至相当严重，由此引发了一些流血事件和较多的农民上访活动，不但影响到村民选举权的实现和行政机关的形象，而且对社会稳定造成一定影响。

村委会选举中侵害村民选举权利的违法行政行为是指组织、指导村委会选举的有关国家行政机关及其工作人员违反法律的规定，在行使行政职权和履行行政职责的过程中侵害村民选举权利的行为，包括行政作为和不作为两种方式。loCaLHoST依《村组法》第四条的规定，乡镇人民政府与村委会的工作关系是指导，支持和帮助的关系，乡镇政府对村委会无直接领导权，村委会对乡镇政府负有协助工作的义务。依各省级村委会选举法规，有关行政机关对村委会选举有组织指导权，并有权受理选举工作的有关申诉、检举和控告等。如《陕西省村民委员会选举办法》第七条规定村委会换届时，县乡两级政府都成立“村民委员会选举工作指导小组”，其职责包括：（一）宣传贯彻有关村民委员会选举的法律，法规；（二）制定村民委员会选举工作方案，确定村民委员会选举工作的方案，确定选举日期；（三）培训选举工作人员：（四）指导村民选举委员会的推选工作；（五）指导村民委员会、村民小组长、村民代表的选举和推选工作；（六）受理选举工作的有关申诉、检举、控告；（七）总结交流选举工作经验；（八）承办选举工作的其它事项。这也就是说，法律法规赋予了有关行政机关在村委会选举中一定的行政职权，行政机关在村委会选举中必须依法行政，严格按照法律法规的规定，在法定的权限范围内行使职权，既不得超越权限、滥用职权，如指定村委会成员等，又不得消极不作为，不履行法律规定的职责，如不及时组织指导村委会的换届选举和处理选举中产生的纠纷等。

侵害村民选举权利的违法行政行为具有如下法律特征：

第一，行为主体是行政机关及其工作人员。由于我国尚无统一的村委会选举法，村组法的规定又过于原则，而各省级选举法规的规定又有很大的不同，因此这里的行政机关究竟包括哪些机关无法确定，实践中须依各省的具体规定来认定。各省对组成村委会换届选举工作指导组织的行政机关的规定大致相同，一般分别由县、不设区的市、市辖区和乡、民族乡、镇人民政府及其有关单位组成换届选举指导小组，并由民政部门负责指导日常工作，但对负责处理村委会选举违法行为的具体机关的规定有很大的不同，如吉林省在其《村委会选举选举办法》第四十三条规定：“村民认为选举违法的，有权向上级人民代表大会常务委员会或者人民政府及其有关部门举报，有关机关应当负责调查核实并在三十日内依法处理。”而湖北省则在其《村委会选举选举办法》第六章即法律责任一章中规定乡级人大和人民政府、县级人大常委会和人民政府及其有关主管部门有权受理对选举违法行为的举报并进行调查处理。凡对村委会选举享有职权负有职责的国家机关都有可能成为侵害村民选举权利的主体，各级人大及其常委会也不排除在这个假设之外。但我们这里所讲的违法行政行为的主体虽然不统一、不确定，却并不包括各级人大及其常委会，因为他们虽属国家机关但并不属于国家行政机关而是国家权力机关。

第二，违法行政行为性质是行政机关及其工作人员行使职权或履行职责的行为。这是违法行政行为在法律属性上的特征。国家因管理的需要以村组法和省级选举法规赋予了特定行政主体在村委会选举中特定的行政职权和职责，这是一种国家的管理权力和责任，即所谓的“公共权力”。任何行政行为都是行政主体行使行政职权和履行行政职责的行为。违法行政行为是违反法律规定的行为，但它也是行政行为，是行政主体在行使行政职权和履行行政职责的过程中作出的行为。村委会选举中的违法行政行为只能是行政机关及其工作人员行使行政职权或履行行政职责的行政行为，不能是其它行为。但如同特征（一）一样，由于村组法对行政机关在村委会选举中的职权职责并无明确规定，统一的村委会选举法又未制定，且各省级选举法规对此规定差异较大，普遍都比较抽象和原则，行政机关在村委会选举中究竟享有哪些职权负有哪些职责，有时是难以界定的，需要法律法规的进一步的完善。实践中只能结合各省现行规定和具体情况去认定。

第三，行为具有违法性，即行为主体在处理村委会选举的有关事项时违反法律法规的规定，侵害了村民的选举权利。现代法治的内在精神和依法治国的基本原则要求行政机关依法行政，使行政行为符合合法性的原则。侵害村民选举权利的行政行为违反了行政行为合法性原则，具有违法性，因此构成违法行政行为。如前述，这种违法行为可以作为和不作为两种方式作出，同时既包括违反实体法的规定，又包括违反程序法的规定。

第四，行为主体主要承担行政责任。这种行为实

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