的性质和设置。农村集体资产流失的一个重要原因是农村集体经济组织不健全，特别是乡级集体经济组织严重缺位，因此立法应努力解决好农村集体资产管理主体——农村集体经济组织的问题。
多年来，国家法律规定对农村集体经济组织的地位和作用多次作了明确。《宪法》规定：“集体经济组织在遵循有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”《农业法》、《乡镇企业法》、《土地管理法》也相应作了明确。1995年国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》指出：“集体经济组织是集体资产管理的主体”。 1998年中共中央《关于加强农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步明确：“农村集体经济组织要管好农村集体资产”。全国14个省（自治区、地辖市）出台的农村集体资产管理条例也都对此作了类似的规定。但是，对农村集体经济组织的性质至今没有比较统一的明确的规范，因此立法中农村集体经济组织的问题最主要的是解决其性质问题。根据农村实际，立法中可以将农村集体经济组织定义为：以乡（镇）、村行政区域为范围，以土地等生产资料集体所有为基础，融管理与经营为一体，实行独立核算的社区性、综合性农村合作经济组织。仍以组（社）为独立所有权单位的，同样适用。
提及农村集体经济组织的设立必然会涉及申报登记问题。我国法律法规将组织分为企业、机关、事业单位和社会团体四类。由于集体经济组织既具有经营的职能，又具有管理和服务的职能，它既不同于一般企业法人、又不同于社团法人。目前只有广东和江苏两省政府曾经规定农村集体经济组织的成立必须办理登记，在实践中却执行得不够理想。笔者认为，如果要求农村集体经济组织一律进行工商登记，势必会从工商和税收两方面增加其负担，基层也难以接受。因此立法中是否可以明确，农村集体经济组织的设置，可在上一级农村集体资产指导监督机构的指导下，由本社区农民集体讨论决定。乡一级集体经济组织的登记须经县级指导监督机构初审后报地级指导监督机构核准并发放登记证书；村、组两级集体经济组织由县级指导监督机构负责登记发证。实行政企合一并从事生产经营活动的，在财产和责任等方面符合现有法律法规规定条件的，由工商部门办理注册登记。
在条件不成熟的地方，可暂时由乡（镇）政府和村委会分别代行集体经济组织的职能，但今后必须逐步过渡到由集体经济组织来管理农村集体资产，立法中应明确这一方向。
（三）关于撤销原乡（镇）、村、组建制时农村集体资产的处置。随着城市规模的扩大和农村城镇化建设的加快，城市近郊特别是城郊结合部农村集体土地被不断征用，撤销原乡（镇）、村、组建制后农村集体资产的处置日益成为突出的现实问题。目前各地处理这一问题普遍依据《土地管理法》来进行，但引发的矛盾比较大。从全国情况看，至今尚未找到一个妥善、规范、有效的解决办法。在各省的立法中，只有北京、吉林两省（直辖市）《农村集体资产管理条例》对此问题有粗略的涉及。其中吉林省由于这类矛盾还不十分突出，暂时还未出台相关的更为详细的政策。北京考虑到条例规范得不具体，市政府办公厅又于1999年12月出台了《撤制村队集体资产处置办法》，其主要规定是，对集体资产数额较大的撤制村、队，要积极创造条件进行改制，发展规范的股份合作经济；对数额较少或没有条件继续发展规范的股份合作经济的，固定资产等交由所属村或乡（镇）合作经济组织管理，待村或乡（镇）撤制时再行处置，公益金、福利基金和低值易耗品、库存物资、畜禽的折款、青苗补偿费、村队和种植的树木补偿费以及不属于固定资产的土地等附着物的补偿费，兑现给集体经济组织成员。目前，北京市郊区仍普遍认为该办法规定得不够具体，各区（县）正在加紧拟定各自的实施细则。
笔者认为，在处理这个问题时应坚持四个原则:一是必须保持农村社会稳定；二是不能赞成农村集体资产流失或分光吃净；三是要照顾到社区绝大多数农民的切身利益；四是应尽量避免不负责任的搁置问题。根据这些原则，处理办法可以是：农村集体的流动资产留归原农村集体经济组织成员分配；其他集体净资产折股量化到人，组建新的股份合作制企业。但不管采取什么样的处理办法，其实施方案必须经原社区成员（代表）大会讨论同意后，报经当地政府批准。
（四）关于农村集体资产的管理方式。农村集体资产既不同于国有资产，也不同于城镇集体企业的资产。根据它所具有的社区性、广泛性、复杂性等特殊性质，农村集体资产管理必须按照民主、公开的原则，社区全体农民参与监督管理与社区集体经济组织代行管理相结合进行。因此，为防止集体资产的流失，立法中应特别强调建立健全社区农民的四项监督管理制度：一是民主管理制度，即成员（代表）大会制度。凡涉及集体资产运营等与群众利益密切相关的重大事项，都必须按权属关系经成员（代表）大会讨论决定。二是民主决策制度。在社区内部建立主要由农民代表组成的集体资产管理机构，作为社区农民参与资产管理的日常决策机构，也是成员（代表）大会的日常机构。三是民主理财制度。在社区全体农民选出成员代表大会基础上，由成员代表选出若干名成员组成民主理财小组。四是农村集体资产管理公开制度。同时，立法中还应明确农村集体经济组织内部建立健全代行资产管理的各项制度，如固定资产、产品物资保管、专门台账、回收资金管理制度；投资责任及其收益管理、资产流转、财务管理、资产保值增值考核、分类管理制度；产权变动申报与登记制度，等等。
（五）关于加强回收资金的管理。近几年来，乡村集体企业改制热情高涨，企业中的大部分集体资产由实物变成了货币。这些货币性资产（以下简称回收资金）继续流失的风险很大，如不加强管理，集体多年积累的资本金将会在一、二年内全部用光，农村将出现无集体资产可管的地步。从各地实际情况看，回收资金主要包括资产转让回收金，企业减免税的留成以及承包企业上交的资产使用费、集体参股企业分红、合作联营企业的分利、出租资产和土地的租金、借出资金的利息等资产收益。回收资金管理反映出的问题主要有：一是回收难度大，有的企业经营状况不佳，难以上缴；有的干脆把企业还给集体，给集体背上大包袱

上一页  [1] [2] [3] 下一页