下，那么在执行的过程中肯定会出偏差；第二，对于一个已经设立制度规则的制度来说，如果哪一个执行者有试图修改规则的权力，那么这个制度在具体执行的过程中肯定也会失灵。比如在上面的第二轮改革试点中，县乡组织就把制度的规则给修改了。第三，如果制度对违反规则的人没有一套有效的监督制约手段的话，恐怕整个规则就成了一种个别规则，一直到后来就流于形式了。

我们从1992年就开始搞这种税费制度改革试点，实际上前一轮是减轻了农民负担的；后一轮则随着粮食价格的下跌，反而越来越重地增加了农民的负担。近期的税费改革从2000年开始国家就指订了一个总体方案。首先是2000年在安徽省搞试点，去年是在安徽、江苏两个省搞试点，今年就扩大到了21个省。这一方案的核心内容是：“三个取消、两项调整、一项改革”。

三个取消：一是取消乡统筹款；二是取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政性事业收费和政策性基金集资；三是取消屠宰税。

两项调整：一是调整农业税政策；二是调整农业特产税政策。

一项改革：改革村提留征收和使用办法，即原来村级三项提留改为新的农业税附加，然后在村一级增加了一个“一事一议”法，就是村里有事，议一事做一事，并限制在“一事一议”收款时，每人每年最高不得超过15元。

这个方案在安徽执行了三年，在江苏执行了两年。从执行的结果来看，我觉得，首先确实减轻了农民负担，但是减轻的幅度并没有象地方政府算得那么高；其次，也在一定程度上也规范了农村税费的征管，但是，我觉得它没有可持续性。那么，如何看待和评价新一轮的农村税费改革呢？我认为现在评价它可能有点为时过早，但在我看来这里面确实还存在很多值得思考和探讨的问题。比如，通过这次税费改革试点，乡村两级的收入都有较大幅度的减少，它们能否进行正常地运转呢？一般地来讲，乡一级减少收入1/3左右，村一级减少收入1/2到2/3左右，本来在税费改革以前，他们收取的税费就不够开支，现在搞了税费改革试点，又减少收入那么多，财政开支的缺口怎么办呢？在我看来，乡村组织能否度过难关，主要取决于以下几个因素：

一是中央、省等上级的财政转移支付能否真正到位。比如，中央给安徽省的转移支付资金第一年是1个亿，第二年是7个亿，而江苏省的税费改革则中途停了一段，最后不得不自己拿出20个亿进行“自费”改革。所以税费改革能不能持续下去取决于这个问题，更取决于税费制度背后存在的问题，即造成农民负担重的其他制度性的根源问题。除非国家不收农民一分钱，把乡级财政全包下来，否则，问题就难以得到根本的解决。

二是乡村组织的运转问题。随着农村税费改革的推进，乡村组织的财力大幅度地下降了，乡村组织的运转实际上受到了很大的影响。

三是乡镇的五统筹问题。税费改革以后，国家一方面明确规定取消五统筹的收费，但是另一方面却又把五统筹的开支列入了乡镇财政预算。但事实上，有的地方政府已经把农民上缴的农业税的绝大部分归入工资专户用来发工资都不够，那么原来乡统筹开支的五项内容的资金就更没有着落了。我曾在安徽的一个县调查时发现，该县把全部的农业税都用来发放乡镇干部的工资仍然存在四个月的缺口，甚至把中央转移支付的资金拿过来也仍然有两个月的缺口。

在新的税费改革试点的方案中，计税价格的问题是一个非常有意思的问题。在中央出台的方案中，农业税费改革的内容是这样的：所谓的“农民负担”就是让农民交上年的前五年粮食亩均常产的7%——这是一个产品的概念；农业税附加占农业税的20%，即1.4%。两项加在一起就是占粮食亩均常产的8.4%。但是在地方执行这个方案的过程中，出台了一个计税价格。比如，安徽省就是这样执行的：先折扣一个计税价格，理由是因为农民还种有经济作物、高价值的农产品，综合起来计算一个综合价格。南部水稻区的计税价格为1.17元/公斤,实际上,这个计税价格要比市场价要高20%——30%。农民应该交纳的农业税金额=计税单位常产×计税耕地面积×7%×计税价格，这样粮就变成钱了。那么，如果农民要交粮的话，乡镇干部就反过来拿货币税额去除以粮食市场价，从而确定农民该交多少粮，但是，这样反过来就不止是8.4%了,而可能是大于11%了,而农民实际交的农业税加上附加就可能大于7%了。

关于土地税负不公,农业资源税平摊不公,新的税费改革也没有得到很好的解决。农民负担问题解决了，又产生了一个农业负担问题，即把所有农业税征收全部压在了农业身上。那么，这样的税费制度改革有没有可持续性呢？如果配套改革赶不上，如果中央的财政转移支付力度跟不上的话，我认为它没有可持续性。之所以如此，是因为它有一些制度性和体制性的根源在里面。

第一，土地的集体产权为谁所有，即土地是谁的。我曾经搞过一次土地是谁的调查：60%的农民认为是国家的，连乡镇干部都不认为是集体或农民的而认为是国家或政府的。即使认为是集体的，到底是哪个集体的也说不清楚，是乡集体还是村集体的？如果属于村集体的，是行政村还是村小组的呢？在我看来，土地有点象公共物品，那么它的收益归谁所有呢？应该属于大家的，但实际生活中却表现为谁有权力就属于谁的。去年我们老家受灾，乡镇镇委书记（是我同学）正在组织收粮收款的时候，我就问他，不是受灾了吗？为什么不减免一点儿缓冲一下呢？他倒反问我说，你们出台的政策不是说“交足国家的，留足集体的，剩下才是自己的”吗？土地又不是农民的，种地就得交钱嘛！于是，原来的“交足国家的，留足集体的，剩下就是自己的” 现在就变成“交足国家的，留足集体的，剩下才是自己的”了。从这里我们可以看出：公共物品所产生的利益成了一个公共利益区间。谁在这里面的权力大，谁就在其间谋利多。我觉得土地这个集体产权的物化性质还不够明显。《土地承包法》的出台后，好象这一块儿有所加强。我认为家庭联产承包责任制本身确实存在很多重要的积极因素，但它的产权界定仍然不清，其结果就可能出现很多问题：

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