①原来村民小组所有的土地现在上升到行政村所有，在全国已是很普遍的现象了；②在工业化出现高潮尤其是在发达地区的城乡结合部二、三产业比较多的情况下，国家一旦要征地，农民的损失是非常大的。据保守数字估计，二、三产业通过土地的收益直接使农民的损失每年多达15000亿；③现在农民确实有承包土地30年的权利，但是，正如监利县的农业领导所说，农民现在没有不承包的权利，即现在是农民承包土地后，有收益就得交钱，没有收益不种地也得交钱。

第二，从现行的农村基层管理体制来看，改革开放以后的生产经营体制其实没有多大变化，只不过是集体化变成了家庭联产承包责任制。“乡——村——组”的*管理体制实际上跟原来计划经济时代的“公社——大队——生产队”几乎是一个概念，管理框架并没有多大变化，县、乡管理村的手段也没有太大的变化。在目前的乡村，政务对村务的冲击是非常大的。县级政府和各级部门下达到乡镇政府的合理和不合理的任务，乡镇政府不可能由自己直接去完成，也不可能直接分解到每个农民，而必须下达到村一级，并且这些政务性的工作，村级组织还必须去完成，并经常订立目标责任书。我曾经看到村干部与乡党委书记签订的一份责任书，量化指标就有37项，都是依靠村级组织去完成的，这些政务工作实际上对村务工作有很大的冲击。我到安徽一个乡镇去搞调查的时候，曾查看了他们一年半的会议记录，其中70%的会议是需要村干部去参加的。在河北省一个镇三年半的会议记录中，70%——80%的会议都是要求村干部去完成的政务工作。

四、部门权力的扩张与机构职能的转换

一项政策的出台，其政策目标和政策效果在政策谋划前就应该预料到了。如果政策内含着部门的权力利益在里面，那么其行政行为就可能存在非常严重的问题了。1995年，我在江西省搞调查时候，看见一个乡镇会议室里面挂满了各种牌、匾和锦旗。在所谓的正式调查汇报完了之后，我私下地问了一下该乡镇的党委书记：“你这些牌、匾、锦旗都是以谁的面子花钱买的？”他回答说：“不是都应该买的，但确实都是花钱买的。从哪儿买来的呢？上级政府的综合考核，各个职能部门的单项考核等等。 如果不拿钱去，牌、匾、锦旗就拿不回了，到时候不但要扣帐而且部门考核还让你吃不消。”所以，从这里我们可以看出：这到底是上级部门为下级部门服务，还是变相集资呢？那么，这些钱到底又是从哪儿来的呢？可能是从财政部门来的。那么，财政部门的钱又是从哪儿来的呢？还不是从老百姓那里收来的。我曾在一次农村调查中发现，一个农户家的门上面钉了六、七个牌子， 诸如什么五星级文明户、模范守法户、卫生达标户等等，但深入地调查发现：他家的卫生条件极差，并且还有一个人在监狱里面坐牢！后来我还发现所有的农户门上都钉有牌子，有政府发的，也有部门发的，而且每个牌10元钱，一个县好几十万农户就可收好几百万。为什么要这样做呢？无非是上级部门拨给的资金不够费用开支。上级部门不能拨给你更多的资金，于是就给“政策”让你去创收。在我看来，上面这些组织管理制度的背后实际上还存在一个潜在的组织管理制度——政绩考核制，即上级考核下级，上级政府考核下级政府，上级部门考核下级政府，综合考核和单项考核结合在一起，再加上各个方面的一票否决制度，即现在是什么工作都实行一票否决制：计划生育一票否决，社会治安综合治理一票否决，财政收入一票否决等等。

实际上，我们应该看到，现在的农村基层管理制度具有内在地增加农民负担的机制在里面。比如，在村财务的管理上，村有乡管的资金都被乡里统起来了，甚至连村干部的行为标准也被乡里管了。只要村干部的办法与乡里沟通了，那么乡对你的政绩考核、突击检查都会顺利过关了。目前在基层实行的财政体制实际上是一个不伦不类的财政体制。中央、省一级实行的是财政分税制的财政体制，而省、地级市以下则只是部分地实行了这种财政体制，尤其是在税费改革以后，市、县、乡镇一级有一段时间想搞分税制。但是，就前几年的实际情况来看，这一级财政体制大的框架是分税制的财政体制，但是从县到乡，实际上根本就不是严格意义上的分税制，还是原来的财政包干体制，我把它称之为分税制条件下的财政包干体制。由于分税制管增值税那一块，所以不管是乡镇还是村里，只要有增收之企业就都要纳税。但是财政包干体制，包干并没有变，乡里该上交多少钱还是得上交多少钱，有时甚至比原来还增多了。这样乡镇政府和县乡财政部门就都有很强的征收欲望。在税源空间、农业收益非常低的情况下，县乡组织要征收就必然要侵犯农民的利益。

对于农村公共物品供应的决策，按理来说，既然是公共物品，那么其投资决策就应该是自下而上的，就是由老百姓来决策，政府来投资。但是现在是反过来了，决策是自上而下的，拿钱是自下而上的，并且是农民要的公共物品出不来，农民不要的公共物品却很多。这里有一个值得思考的问题，就是目前如此庞大的乡村组织是不是公共物品呢？我认为，如果把它看作公共物品，实际上这个公共物品最大，大得一直能够把农民的交易成本进一步地增加。现在，在政府向农民收钱的时候，农民就会问收钱干什么。一旦政府再执行这种自上而下的公共物品的决策，干群矛盾就会激化。

关于公共组织问题，我记得在安徽肥西县搞了一项调查，农民交的基本水费一直到这次税费改革仍然没有提交。这个基本水费实际上很少用于农民身上，也很少用于进行农田水利基本建设。每个县约有一千多个水利部门，实际上，只有三十多个人由财政供养，其余的人都由各乡镇水利站出钱供养。在一个经济比较发达的乡镇，其工商人员竟有3000多人，而正式的行政人员只有1000人，其余全部由部门的“创收”收入来供养。这些公共物品的运行成本是非常大的，所以自上而下的公共物品的供给，不可能真正完全适合农民的需要。如果不适合农民需要的公共物品强行往下推得话，那么就需要有一套执行的组织。而公共组织的运行是需要投资的，在上面财政没有经费支持的情况下，只有通过直接或间接的方式转嫁到农民身上。税费改革以后，各地普遍存在“上勤下不勤”的现象，即

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