策，国民收入分配不断向城乡居民倾斜。当前，城乡居民收入已经占国民收入的60%以上。有数据显示，除1992年外，其他年份占全国人口70%以上的农民其总收入比重都不足50%，而占全国人口不足30%的城市居民占有了总收入的51%以上。因此，从国民收入宏观分配的角度看，当前农民负担过重问题的实质就是国民收入宏观分配中城乡居民之间的收入比例严重失衡，农民所占的份额过少。

二、从体制改革着手，减轻农民负担

1、建立有效制约*权力的机制。

第一，强化农村基层对*权力的监督功能。

村一级的管理体制应主要包括：村党支部、村委会、村监督小组、村民代表大会。党支部的监督应主要体现在全村工作与中共中央的有关路线方针政策是否保持一致，这是最根本的，还要向村民代表大会提交方案并全面监督全村工作。村委会负责日常事务和具体执行。村监督小组的职能在于全面监督村委会的工作情况，包括有关费用的收支。监督小组由村民代表大会直接选举产生，其成员不能再担任村内其他职务。监督小组要定期召开检查会议，定期向同级党支部、村民代表大会和上级党委汇报工作情况。

在乡镇一级设立监督委员会，其产生的办法是由乡镇一级人大代表直接选举产生，应包括社会各界人士，农民应占有一定比例。其职能是全面监督乡镇政府的工作情况，包括有关经费的收支。监督委员会应定期召开有关检查监督会议，定期向同级人大、同级党委和上级党委汇报有关情况。

第二，恢复农会和制定《农民权益保护法》。

恢复农会。农民负担过重的一个重要原因是农民没能形成与地方政府制衡的有效压力，难以抵制非农集团的侵犯，维护自己的合法权益。发达国家实行农业保护政策和农业轻税政策，从根本上说是这些国家的“农会”或“农场联合会”在国会中加大压力的结果。而在我国，农民虽然是一个最大的社会群体，但并没有全国性的组织，缺乏表达自身意见的正常渠道，实际上是一个弱势群体。因而减轻农民负担，必须进行*体制改革，恢复全国性的农会组织。恢复全国性农会组织，意味着在农村社会权威结构中，构建了农民自身的权威基础，可以使分散孤立的农民群众组织起来，减轻在农民内部形成统一意见的交易成本，增强他们制约地方政府滥用权力的行为，保护自己的合法利益的力量。

通过制定和颁布《农民权益保护法》，对农民利益实行特殊的保护。《农民权益保护法》可以明确具体地规定农民享有的各项权利以及各级政府、各职能部门保护农民权利的义务。规定农民具有人身权、财产权、人格尊严权、税费知情权、依法缴纳权、争议抗辩权、行政复议权和诉讼权。农民有权对征收行为提出异议，在征收机关对异议做出明确的说明和农民认同之前，农民可暂不缴纳；农民有权对征收机关的行为提起行政复议或诉讼，法院必须依法受理和判决损害农民权益的案件。各级政府必须确认、尊重保护农民的这些权益。政府在征收税费时不得因征收税费纠纷而限制农民的人身自由，侵犯农民的财产，损害农民的人格尊严；政府在征收税费时必须公布有关的法律法规，农民只应依法履行缴纳义务，不得要求农民承担法外义务。有了完全的法律，农民就可以自己或通过农会来依法抵制地方政府滥用权力的行为，保护自己的合法权益。 2、逐步消除经济体制性障碍。

第一，改革县、乡财政体制，向城乡提供相对均等化的公共服务。合理确定乡镇的收入和支配体系，保证乡镇财政供给人员工资、机构运转经费。特别是要按照科学的标准核定乡镇财政的支出数额，保证乡镇财政内资金的拔付，彻底消除乡镇政府制度外收费的根源。这就要求：国家要按照公共财政的要求改革支出管理制度，改变重城市轻农村的支出政策，增加对农村的投入，完善财政转移支付制度向城乡提供相对均等化的公共服务；确定地方税的主体税种，优化地方税结构，以保证乡镇政府实现其职能与农村公共事业的资金来源。省、市（州）对于乡镇因改革收入的减少，除通过精简机构和人员来减少财政开支外，要给予财政转移支付补助。县（市、区）也要安排一定的转移支付资金支持乡镇的正常运转。乡镇要强化财政预算约束，必须以收定支，不能以支定收，健全乡镇国库，确保财政资金安全、有效运行。

第二，改革城乡分割的二元体制，增加农民收入。改革城乡分割的二元体制，沟通城乡社会经济，建立统一的工农商品市场和要素市场，通过工农商品、劳动力以及资本自由流动这种市场化的过程修正工农产品的不合理比价，逐步消除工农产品剪刀差，这既是提高农民收入，调整城乡居民之间分配关系的根本出路，也是平衡城乡居民之间负担的根本措施。改革城乡分割的二元体制，增加农民收入，首先要废除城乡隔绝的户籍制度，允许农村人口自由流动，使农民由常年性的外出劳工转变成稳定型移民。其次是加快城市化进程，不仅要发展小城镇的建设更重要的是发展大中城市的建设。通过大 中城市的承载能力和辐射功能，大力发展劳动力密集产业，以这类产业的扩张增加进城农民的就业数量。

第三，统一城乡税制，调节收入分配。改革农村税费制度是减轻农民负担的关键措施。但是，当前农村税费制度的改革，仍然是坚持城乡二元税制前提下的农村税费制度改革。坚持城乡二元税制 不可能彻底解决农民负担问题，它既不符合平等的原则，也不符合法制原则。继续实行传统的税制，不可能改变乡镇政府与农民的分配关系，对减轻农民负担没有多大的实际意义。

统一城乡税制，就是废除专门对农民征收的各种农业税和乡统筹费、农村教育集资，同时废除村堤留、义务工,将种田的农户视同个体工商户，征收增值税和个人所得税。由此，来调节政府、企业以及城市居民之间的分配关系。废除专门针对农民的各种税费后，村级公共事业所需资金由村民大会自行决定，政府有关部门制定提留最高标准，控制提取的数额不得超标，不对村民自治范围内的分配问题横加干涉。统一城乡税制，减轻农民负担，可以分两步进行：第一步，通过对绝大多数小农户依法减免增值税和所得税以减轻农民负担。绝大多数农户在

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