映强烈。尽管农村税费改革试点工作中严禁按地亩或人头平摊，实行牧业税 按存量定额征收，特产税按地亩、产量、价格区别不同品目据实征收。但由于牧业税应税大牲畜和羊只的 存量及特产税计税面积难以准确核实上来，导致牧业税和特产税税额事实上也无法征收，收入大幅度下降 。如有的乡镇，按人户核定的应税大牲畜和羊只计算，牧业税税额只有上年的1/5—1/10，特产税税额只有 上年的5o％左右，造成税改工作难度加大。
为此，笔者认为要真正落实“三定”方案要求，应做好以下几点：
一是要突破“二轮土地面积”的教条论。面对农村复杂的情况，要把严格执行“二轮土地面积”的规 定与本地的实际结合起来，按照“十六大”提出的“坚持党在农村的基本政策长期稳定，并不断完善以家 庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土 地承包经营权流转，逐步发展规模经营。尊重农户的市场主体地位，推动农村经营体制创新”的要求，对 二轮土地承包以后的土地变更情况进行必要的清理规范和完善，并在实际定税中予以适当考虑。同时利用 税费改革的机遇、宽松土地承包经营权环境。二是要统一计税面积标准。在推进农村税费改革时应取消过 去沿袭的不规范的土地面积计量单位，破除农村遗留的一些陈规陋俗，把人为造成的不合理的税赋差别缩 小到最低限度，减轻农民的负担，消除群众因负担过重而造成的不满，确保税费改革工作的正常运转。三 是要对作为农村税赋主要依据的常年产量，进行适时或定期的调整。在具体测算过程中应结合当地生产条 件和农作物的实际产量进行合理计量，使常产量与实际产量之间的差异尽可能缩小。四是要挖掘各类土地 面积的潜力，避免因弃耕和撂荒造成“悬空税赋”的问题。对弃耕地可以采取在尊重农户意愿的前提下， 由村组收回集体开发或重新发包，对撂荒地可以与国家退耕还林政策紧密结合起来，解决“有地无税，有 税无地”的问题。
三、农村财政收入减少的情况下，如何实现“三个确保”的问题
这次农村税费改革的前提原则是“三个确保”，即“确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇 机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要”。但是根据税费改革方案，必然减少农村财 政收人。如定西地区因税改而减少的年收入约9000万元；各县从几百万到上千万元不等。虽然国家通过转 移支付方式给予了一定的弥补，而且从账面看，增加转移支付的数额还略大于收入减少金额，但由于乡（镇）村原来有相当一部分费用和收入没有纳入财政管理，无法在账面反映。致使乡镇实际可支配财力大大 减少，这将给乡镇政府和村社组织运转带来一系列问题。特别是地少人多的一些乡村，工资等一些必需的 支出都难以满足，义务教育及其他公益事业投入、偿还乡村债务等更无可能。如何弥补乡村收入缺口，成 为实施税费改革中真正落实“三个确保”面临的最为突出的问题。
缓解乡村收支矛盾，根本出路在于大力发展乡村经济，培植涵养财源。因此，要把农村税费改革与促 进农村经济发展、农业产业结构调整、农村财源建设项目、增加农民收入等结合起来，加强农业的基础地 位，因地制宜、分类指导，积极发挥财政资金、政策的导向作用。突出主导产业，努力培育具有地域优势 的支柱产业，不断提高农业产业化水平，力争做到既减轻农民负担，又促进农村经济发展，增加农民收入 ，壮大乡镇财源，真正实现“三个确保”。
四、关于后续改革的问题
农村税费改革从全国看，还处于试点阶段，按照国家的总体安排，下一阶段农村税费改革的主要内容 是逐步取消牧业税、农业特产税，尽快建立与wto规则和国际惯例接轨的农村税收和农产品补贴机制。就 定西的情况看：农户饲养的大牲畜大多数为役畜，应税的商品大牲畜少，羊只也不多，又比较分散，且以 圈养模式为主；农业特产品，如药材等，种植面积虽然比较大，却相对分散，据实征收难以做到。因此， 继续征收农业特产税和牧业税不利于促进农村经济的发展和农民收入的增加，不利于规范农业税收征管行 为。因此，笔者认为，可以考虑在一年内对牧业税一次性取消；对农业特产税可根据上级转移支付补助和 当地财力情况在年内一次性取消，或三年内分年度、分品目取消；要认真调研，积极探讨取消农业特产税 后改征农业税的具体办法，但不能造成新的平摊或变相平摊，从而加重农民的负担。然而取消农业特产税 和牧业税改征农业税，不但地方财力将会受到很大影响，而且“三农”管理模式、地方经济、农村产业结 构等都会有较大影响。因此，必须统筹考虑，严密策划，精心组织，妥善进行，切不可一哄而上，盲目从事。

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