一方面，集体资产所有权出现上移的趋势。据调查，自农村改革以来，土地所有权属于村民小组的比例不断下降，而属于行政村及属于行政村与村民小组共有的比例不断上升。另一方面，农民承包经营集体资产的收益成为一种界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益区间”，并诱使各行为主体、尤其是拥有垄断行政权力的基层政府栩部门致力于获取这一块“公共利益”，最后形成对各权力主体比较有利的利益分配结沟二第二，农民承包经营集体资产的税、租、费的分配关系混乱。从理论上讲，集体所有的资产，由农民承包经营，农民只需要向资产所有者交纳租金（或称承包费），然后由资产所有者作为纳税主体向政府纳税，农民不应该与政府及其部门发生“费”的关系；农民向作为所有权主体代表的集体组织交纳的租金的标准．应由双方协商而定，而不应由所有权主体或上级政府单方面制定，更不应随意增加；社区范围内所需的公共物品的开支，应该由社区自治组织根据农民的承受能力和农民的意愿去解决。但实际情况是，农民不仅要无条件地承担各权力组织自上而下强制性分滩的公共物品的成本，而且要超社区范围向乡村集体组织交纳承包费、“三提五统”，还要向政府纳税，并且要承担来自上级各权力部门的乱收费、乱集资、乱摊派而无任何讨价还价的余地。
（四）农村基层组织管理出现“过度组织化”问题
在家庭承包经营体制长期不变的制度下，政府如何面对经营规模狭小的2．4亿农户，有效地实现其获取粮食和参与农业剩余分配的目标呢？事实上，政府实行的是强化农村基层政权组织和管理制度的制度安排：一是继承原有的农村基层组织管理框架，继续实行乡（镇）、村、组*组织管理体制；二是直接将人民公社改为乡镇人民政府，使乡镇政府与乡镇集体经济组织合一，而且不断扩张其内设机构和干部队伍；三是逐步建立、健全上级部门在乡镇的派出机构，并不
断通过扩张权力，代表上级政府和部门完成各种政务性工作;四是通过行政手段将乡镇政府的政务性工作向村级组织分解下达，不断使村级组织的村务工作政务化;五是采取严格的“上级任命下级”和“下级服从上级”的组织管理规则和政绩考核制度，逐步形成了一套由政府综合管理、由部门分散管理的多目标管理格局，在政府与政府之间、部门与部门之间、政府与部门之间和政府与村组织之间形成了一个庞大的、自上而下的政绩考核体系。
这样一种农村基层组织和官埋的制度安排，虽然加强了农村基层组织的管理程度，但同时也产生了农村基层“过度组织化”的问题：一是农村基层组织机构林立，干部队伍庞大，人浮于事；二是农村基层出现了较为严重的政企不分、政经不分；三是农村基层各组织之间财权、事权不统一；四是在政府与农民的交易过程中，农村基层组织的运行成本大幅度提高，在上级政府和部门无法全部支付农村基层组织的管理费用时，向农民分摊这种成本就在所难免；五是在自上而下的政绩考核制度的约束下，受“升迁”和“增收”的双重驱动，农村基层组织很容易采取弄虚作假、虚报收入的做法，从而提高作为衡量农民负担标准的基础的人均纯收入的水平。
三、农村税费制度改革的思赂。
（一）农村税费制度改革应遵循的原则
1．要有利于稳定和减轻农民负担，为农村社会公共事业发展提供适度的资金来源。由于我自仍是一个发展中国家，在今后一个相当长的时期内，国家对农村兴办一些公益事业不能采取完全包下来的做法，而只能“靠两条腿走路”，即国家支持一点，向农民集资一点，这是符合我国国情的一个正确选择。农村税费制度改革的根本目的是整顿农村的分配秩序，坚决取消不合理的收费、集资和摊派，解决农民反映强烈的收费过多、过滥问题，逐步理顺农村的分配关系，把农民过重的负担降下来。
2．既要规范税费制度，又要照顾现实。一方面．市场经济从某种程度上说是一种法制经济，农村税费制度改革要充分体现这一要求。目前农村税费制度的主要弊端是“一事一费一制”，不符合市场经济规范化分配的要求，也不利于稳定和减轻农民负担。农村税费制度改革要实现税费制度的法制化、规范化，消除弹性政策，坚持依法管理，促进公平竞争。但是另一方面，从上面的分析可以看出，目前农村税费制度改革并没有十全十美的方案。最明显的是，“税”和 “费”不论是合在一起征收还是分开征收，都有矛盾。对于把“费”中的乡统筹纳入税收，人们的看法比较一致；但是，对于把“费”中的村提留纳入税收，人们的看法并不一致。由于村提留与税的性质不同，二者很难合一：即使合一，也很难保证村提留能返还农村，农业特产税就是一个例子，该税收上来后并没有返还农业。然而，二者不合一，村提留就有可能成为一个“漏斗”，各方面都会打它的主意。
3. 不能为农村其他改革设置障碍。农村税费制度涉及农村统筹资金制度、农业税收制度、粮食征购制度，这都是关系国家利益和农民利益的重大问题。因此，农村税费制度改革应该瞻前顾后，彼此促进，决不能因为其中一项内容的改革而影响其他改革。
（二）农村税费制度改革的方向
考虑到改革的现实可能性，农村税费制度改革宜以“费改税”为核心，与其他方面的改革配套进行。其主要依据是：第一，向农民筹集的资金，实质上是一种具有公共性质的资金，已经具有税收的一些性质。第二，税收要经过一定的立法程序，其最大的优点在于严格、规范；而收费则具有较大的弹性，缺乏内在的控制和约束机制。第三，“费改税”涉及面窄，改革的重点明确，即主要涉及乡统筹和村提留的改革，基本不影响现行农业税收政策的执行，也不对现行的粮食收购政策产生冲击，因而难度相对较小，便于实际操作，不但农民容易接受，而且为今后农业税制改革创造了条件。
（三）农村税费制度改革的对策选择
1．按照职业身份将农村居民分为几种类型，分别确定“费改税”的计税标准，做到公平税负。可将农村居民分为三类：农业户、兼业户、专门从事工商业的个体户和私营企业主。一般地讲，由于农业户的收人低于其他职业类型农户的收入，计税标准可低一些；而由于工商个体户和私营企业主的收入要*前两类型农户的收入，计税标准

上一页  [1] [2] [3] [4] 下一页