障机制。土地分配上的平均主义也有利于促进农村劳动力的转移。平均分配土地确保每个农民工都有一块属于自己的土地，一旦丢掉了城市里的工作，他仍可以选择返乡务农。与没有土地的农民相比，这种选择的存在可能会提高有地农民工的索取工资，原因在于他们有更高的保留收入。但是，拥有土地降低了有地农民工对社会保险的要求。利弊相较，拥有土地可能降低雇佣农民工的成本。因为外来民工流动性大，企业不愿为这些人付出高昂的长期成本。
且实行平均主义的土地分配不一定要搞行政性土地调整。许多村子预留了机动地，以在必要的时候分给那些人口增加的家庭。目前，留出的土地占村子全部土地面积的比例在10%左右。这样的安排本身使村子可以在若干年内无须在农户之间调整土地。另外，人口减少的家庭交回的土地可以补充到机动地之中去。如果流入的土地量比分出的土地多，这个“蓄水池”便可以维持下去。而且，机动地可以通过公开招标的方式出租给农户耕种，不会荒弃。执行“严格控制预留机动地”的政策，不失为解决人地矛盾的一种可行办法，可以抑制土地调整。但在延长承包期的过程中，一些地方为了增加乡、村集体收入，随意扩大“机动地”的比例，损害了农民群众的利益，使政策的正面功效大打折扣。

农村集体经济组织与土地承包政策稳定的关系

这里说的农村集体经济组织，包括经济合作和村民委员会。二者可以分立，也可以一套班子两块牌子。据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地。此外它还担负着其它众多的职能。这些职能必须以一定的经济基础作保障，村干部的补贴或报酬一般也由本集体经济组织发放。在现行制度下乡镇一般只是向村组布置任务。而很少有对村组的转移支付。因此，不论是是为了完成乡镇布置的工作或者发放干部的工资，集体经济组织都有尽可能多地获取经济收的动机，更不用说少数干部可以借机谋取自己的私利了。
按照《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织是农村土地承包中发包方。从所有主体来看，村委会作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表，乡村集体不仅是农地所有者，也是乡村公共事务的管理者，拥有经济和组织资源，在与农户家庭利益博弈中，乡村集体拥有明显的优势，农户处于不利地位，时有可能发生乡村集体侵占农户利益事件。在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。村提留、乡统筹之中是对农民收费项目的合称，其收入由乡镇和村级共享。由于土地承包费是纳入到村提留、乡统筹之中的，限额的存在决定了乡村不可能把土地承包费定得过高。但实践中对招标承包的土地承包费管理并不是非常严格。这就为集体通过调整承包地，获取尽可能多的土地承包费开了方便之门。如此一来，不仅可以向家庭承包的农民索要更高的承包费，还可以通过招标逃避政策对承包费限额的限制，并得到与正常租金接近的土地承包费。
组织土地流转是增加集体收益的另一个途径。根据政策如今“两田制”已不再允许，“机动地”的比例也有严格的限制，其余的土地大多已经分到农户手中，只剩下“土地流转”以增加集体收入这一合法的政策口子了。而且由于农业结构调整，以及将农业用地转为非农建设用地等原因，土地收益明显提高，土地流转的市场需求远高于市场供给，地租也随之上涨。用地方有相当多是企业，他们一般都有要求有一定的土地规模。由于涉及众多的农户，他们一般不愿意直接与农户单独协商，而是希望当地的集体经济组织或乡镇政府出面组织。而集体经济组织和乡镇政府也乐于出面。因为这种做法一方面促进了农业结构调整，增加了政绩；而且通过发挥土地流转中间人的作用，可以赚取用地方支付的地租与付给农民的地租之间的减价，增加了可供自己支配的集体收入。
尽管《农村土地承包法》单列了“土地承包经营权的流转”一节，重点对集体经济组织的权力作了限制，但不论制度如何制定，只要没有足够的力量保证制度得到严格的执行，就难以保证不发生集体经济组织以农户承包土地谋取利益的现象，特别是在乡村集体财政压力较大的情况下。未来乡村集体经济组织能否随意调整农村土地承包关系以谋取自身的利益，不仅在于法律的规定，更在于国家执行法律的决心和能力，以及对农村面临的财务问题的解决程度。如果基层组织仍执行众多的职能，面临很多的任务，却缺乏相应的合法经费来源，加上财政体制与监督机制不完善，为确保任务的完成，上级政府就可能对基层组织侵犯农户土地承包权益的行为睁一只眼闭一只眼。就可预见的将来看，形势不容乐观。在当前各级地方财政日趋紧张的情况下，这部分收入基本上成为弥补工资缺口的重要来源，和农民已经基本没有太大的关系。“据农业部1998年的统计，全国乡、村两级债务共计3259亿，平均每个乡镇298万元，每个村20万元”[5]。既然模糊的农村土地权利界定和农村土地“流转”能够给各级行政机构和人员带来巨额的收入，那么维护当前这种模糊的农地权利和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充足的的动力。
利用土地流转侵占农民的利益已到了相当严重的程度。新华社记者在苏、皖、豫等省调查中发现，一些农户承包地流转的自主权受到了侵害，尽管中央三令五申农村土地流转必须依法、自愿、有偿进行，但在利益驱使下，许多地方基层组织仍越俎代庖，操控土地流转，少数地方甚至动用了警力，逼着农民就范。“有的地方在乡村集体组织的流转中，忽视农户土地流转收益主体地位，截留、挪用农村土地流转收益；有的地方土地流转收益缺乏监督管理”，“有的地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同、集体土地搞对外招商、强迫承包农户集中流转；有的地方不顾客观实际、把政策引导变为行政干预、人为地推行农村土地流转”[6]。

政府用地与土地承包政策稳定

目前政府垄断了建设用地的供给。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定：任何单位和个人进行建

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