并不由控制农民负担的5％决定，提留多少与土地等级、质量无关，并且提留款并没有专款专用，这就造成了土地事实上的无价、无偿使用，不利于土地使用权的流转。
现有农村土地产权制度的缺陷，使得土地流转非常困难。在现有的制度安排下，土地所有权的流动只有国家征用这条途径，而土地使用权的流动，只能通过两种政策方式：农民的转包和集体的调整来流动。由于农村土地的无偿使用和基本上的无偿转包以及缺乏稳定的预期，农户之间的转包十分有限，而集体组织的调整也缺乏有效的机制，难以得到农民的认可。农村土地使用权缺乏流转机制，直接影响了资源配置效率，阻碍了经济发展。
从土地资源利用来看，目前的家庭承包制使得土地应用碎化，阻碍了土地利用效率的提高，造成土地资源的浪费。由于土地按人口均分，好坏、远近相搭配，造成耕地过于零散，农民经营过于分散。根据典型调查，目前我国每个农民平均只经营0．557公顷(8．35亩)耕地，平均分成9．7块，每块不到1亩。土地经营规模如此狭小，又无法进行有效流转形成规模经营，这必然从两个方面制约我国农地配置效率的提高。一是使得先进的科技成果应用困难，阻碍了技术变革对农业生产率的提高，导致农民的生产积极性不高，土地经营粗放，甚至出现土地荒芜现象。二是现有农户家庭半自给性、小规模土地承包经营基础上的农民兼业化，使土地蜕化为“生活保险手段”，导致土地经营的目标不是追求投入产出收益最大化，而是获取稳定的“口粮”保障，从而使土地配置失去效率原则。
从人力资源角度看，土地使用权的凝固化，导致我国农村剩余劳动力转移困难。根据阿瑟·刘易斯提出的“零值农业劳动学说”，传统农业中有一部分劳动力处于隐蔽失业状态，他们形式上是就业人口，但其实际生产率为零，把这部分劳动力从农业中抽走，不会使生产减少。据估算，中国农村的隐性失业人口有一亿人，占农村实有劳动力的近1／4。由于土地使用权的流转困难，这些隐性失业人口被牢牢拴在了土地上，这种状况既阻碍了农业自身的发展，也成为推进城市化战略的一个“瓶颈”。

二、农村土地使用权流转中的权利界定

加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，对城市化进程将起到巨大的推动作用。在这个过程中，必须充分尊重农民的权利，切实保障农民的利益。
要使农民对土地的权利在土地流转过程中得到充分体现，最基本、也最重要的是：强化和稳定农户的土地承包关系，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民。所谓强化农户承包权，就是变农户单一的土地经营权为占有、使用、收益、处分“四权统一”的农户土地承包权，包括土地出租、入股、抵押等权利。这样，农户才能成为土地使用权流转的主体。从‘‘四荒”地使用权拍卖制度创新的成功经验来看，赋予承包农户明确的土地处分权，使其行使转让、出租、入股、抵押等权利，既维护了承包农户的利益，又有益于土地的合理配置。
实际上，土地承包权越稳定，承包权就越能充分实现。家庭承包责任制的意义就在于，分割所有权来使僵化的所有权“名义化”，使集体所有权异化，从而产生效率。土地承包权越稳定，土地公有就越接近“名义化”，能够保证农户在承包合同期间对土地进行转让，也允许农户通过土地使用权入股或作为抵押品取得非农产业的经营权利。要稳定农户的土地承包权，第一，要认真落实土地承包期的延长政策，这是可行和有条件的。因为绝大多数农户不希望土地频繁调整，而非农产业的发展降低了农户对土地经营的依存度，计划生育政策的成功使得新增人口对土地的生存压力逐渐减缓，土地调整的压力也得以减轻。第二，在人地矛盾突出的地方，土地承包的调整一定要在“大稳定”的前提下，进行有严格限制条件的小调整。
保护农民的权利，还有一点至关重要，那就是农村土地产权制度的法律化。从政策规定到法律界定是质的飞跃，需要一个较长时期的过程，但这又是中国农村土地产权制度建设的最终出路。土地使用权流转机制的建立，逐渐面临需要土地产权制度法制化的问题：一是土地所有权主体的模糊身份规定应有明确界定；二是对政府关于承包期延长的政策明确用法律条文规定；三是国家对耕地的征用应严格控制。出于商业目的的征地行为，必须征得土地所有权者和土地使用者同意，而且补偿金额要体现土地使用权的市场价值。由于市场经济的发展和城市化的推进，浙江、福建泉州和广东茂名等地都出现了土地流转现象。在土地流转的实际操作中，由于法律本身的不健全，农民的土地承包经营权也可能受到损害。例如，法律条例中明文规定：对个别承包经营者之间承包土地进行适当调整的，或者农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，需经村民会议2／3以上的成员或者2／3以上村民代表的同意。这样，即使有村民反对，只要有2／3多数人表决，他们依法享有的土地承包经营权就被“合法地”剥夺了，诸如此类的问题需要法律尽快解决。

三、加快农村劳动力转移

建立健全完善的土地流转制度，大力推进城市化，将使得农业在国民经济中的权重不断下降，农业劳动人口被大量释放出来，农村劳动力将进一步过剩，根据权威机构提供的数据，5年后源自于乡村的劳动力供给将进入新的高峰期，每年新增加劳动力857万人，其中800万人为剩余劳动力，他们将加入本已庞大不堪的“打工者”队伍。
大量农业人口纷纷离土又离乡，常年在城乡辗转的8000万人，青年农民就占了6000万人，而在20世纪60年代的“上山下乡”运动中，全国青年大迁徒的总规模也只有1800万人。
造成这种状况的原因，一方面是不断上升的农业剩余劳动力，一方面却是越来越困难的就业机会。无论任何国家，随着工业化的发展和工业技术、管理水平及劳动生产率的提高，劳动就业发展的趋势基本上都是从第一产业大量转入第二产业，然后转入第三产业。一些发达国家，第三产业中就业的比重一般都已达到60％-70％，甚至接近80％

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