米搞麦田套种，1993年强迫农民种“红富士”，1994年又强迫农民种槲桑，1996年，小麦已经种上了，乡政府又强迫农民将公路两边的麦子改成大蒜[5]。

任意剥夺农民的土地使用权，将农地改作他用。1998年，在洛阳市辛店镇的一个村庄，政府出动警察强制征用该村庄农用土地50亩作为县政府试验用地，导致农民与政府的激烈冲突。自1993年以来，广东、河南、陕西等地发生多起因土地征用问题引发的农民与政府的冲突事件。

还有一些村庄以家庭承包责任制下的“规模不经济”、“土地分割零碎”、“狭小的土地与现代化生产不适应”等为由，某些地方以集体名义开始搞“归大堆”、统一经营。个别地方开始试办“合作农场”，实行责任田反租[6]。

对如此明目张胆的违约行为，中央政府发布各种文件和法律予以制止，经济学家也对违约的原因作出各种解释，流行的观点有：承包期限太短，不应该是15年或者30年，而应当引入一种土地永久使用权制度；在法律上没有确定土地承包权作为农民神圣不可侵犯的财产权利；政府权力的滥用；产权关系不明晰等等。

上述观点虽然较为正确地解释了土地承包合约的违约原因，但是本人认为，这些原因都不是根本性的或者说第一原因。就合约的期限而言，违约与否并不是因为合约签订时间的长短，其他工商业合约没有经验数据支持这一结论，土地承包合约也没有经验数据支持这一结论。相反，村集体或乡政府几乎都是在中央文件明文规定土地承包合约期限内违约的，甚至是3-5年就更换承包合约，所以，是否违约与签约年限似乎无关[7]。

关于“在法律上没有确定土地承包权作为农民神圣不可侵犯的财产权利”的说法也并不能令人信服地解释这种违约现象。在中国，中央文件具有与法律同等的地位，而迄今为止，中国所有关于土地制度的改革措施都倾向于稳定农村家庭承包责任制，并详细规定了禁止基层组织随意调整土地承包权的各种措施。但是具有法律效力的中央文件并没有保护农民的土地使用权。

关于“政府权力的滥用”说，张孝直[8]先生认为：

国家广泛而又深入地介入农村地权关系不仅可以从国家对地权关系的宏观决策上折射出来，（如国家在农村建立基本农田保护区），也可以在微观层面上体现出来，例如，国家向农民征地，便是国家权力直接介入农村。如果从国家、集体与农户三者关系来看农村地权关系，人们便容易发现，尽管家庭承包责任制时代的地权制度与人民公社的财产权制度有很大的区别，但在权力地位最终决定地权归属这一点上，农村改革前与农村改革后没有实质区别。权力对权利构成现实和潜在的威胁，这是中国农村土地问题的总根源。

表面看，村集体或乡政府的单方面违约，是因为借助了政权或行政权力的力量，但是究其根本，权力只是对村集体或乡政府的土地所有权的一种保护或者说权力成为了它们成功违约的一种外部力量，这种力量使得合约双方——村集体和农民之间的权利不平等，进而言之，权力使得合约双方的权利不同或受保护程度不同，而不是使拥有权力一方违约的必要条件。

“产权关系不明晰”的观点也没有从根本上指出村集体必然违约的要件。由于交易费用的存在，任何产权的界定都是不完全的，从而任何合约或合约结构也都是不完全的。 产权关系不明晰只是埋下了违约契机，而不是违约的必然。换言之，无论土地的所有权甚或产权的归属如何，就土地承包合约而言，在交易费用的约束下，合约双方的责、权、利的规定是清楚的，因此，村集体单方违约的根本原因也不是因为产权关系不明晰。

本人认为，土地承包合约与其他各种合约没有什么本质上的不同，与其他合约一样，对个人利益最大化的追求所导致的机会主义行为是违约的必要条件。在既定的产权制度下，村集体拥有土地的所有权，它作为土地的发包方与农民签订土地承包合约，村集体的代理人（虽然委托人极其含糊，不过委托人越不清楚，代理人的权利就越大）——村干部与其他代理人也没有什么本质上的不同，其根本目的也要追求个人利益最大化。在个人利益约束的前提下，只要有更好的机会、有更大的利益获得，他们就倾向于违约。有大量的经验事实支持这一结论：当国家征地可以使村干部获得大量的金钱或利益上的好处时，村干部就积极违约[9]。当农民承包的土地上（例如鱼塘、果园、专业种植场）的收益超过其他土地收益从而获得更高的利润率时，村干部就倾向于提高承包款以便更便利的供其使用，或者类似于“夺佃”，剥夺农民的承包权以便于将该土地承包给村干部的亲属或者承包给行贿者。

如果强迫农民种植某些特定的农产品可以给村干部甚或乡政府官员带来职位的升迁或突出的政绩时，乡政府官员和村干部也会积极的违约。土地承包这种单方面的违约行为与其他合约违约行为唯一的不同在于土地承包的违约可以动用政权的力量为其违约提供保护，虽然这种权利的保护是违法的，但是由于农民力量的弱小、知识的缺乏和保护自己权利的代价高昂（打官司的交易费用太高），使得农村这种违法行为屡禁不止，从这个意义上来说，张孝直先生的论断才是对的，但也仅此而已。

结论是，只要村集体和农民之间存在“承包土地”的合约关系，只要合约双方都遵循个人利益最大化的假设前提，那么，当要素或产品的相对价格变化后，合约双方都有违约的机会主义倾向。如果违约比履约获得更大的好处，那么当事人就倾向于违约，相反，就履约。实际上，当合约条件变得不利于农民时，农民也倾向于违约——弃荒土地[10]。只不过农民的违约会受到更大的限制或惩罚，但这只是表示合约双方的权利或权力不对称，而不能说明其他。

四、 模糊的转让权——限制的权利

土地的处置权利或转让权利归属于谁？从土地承包合约看，农民和土地所有者——村集体签订的是土地使用合约，因此，土地的处置权利应该归属于村集体。但是，我国法律对农民集体土地处置权或转让权实行非常严格的限制。无论是宪法、民法通则、土地管理法等都规定了任何组织

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