地承包出现的权利不清、随意变更承包期现、土地使用权的流转权限制等问题及对承包土地乱收费现象，在第二轮土地承包开始阶段，政府出台了关于土地承包和税费改革两套法案，两套改革法案都是旨在稳定和完善土地承包关系、保障农民权益和减轻农民负担。

1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，该通知确定了第二轮土地承包期限为30年，如果承包期不满30年的，要延长至30年。对村集体拥有的机动地的数量要求严格控制在5%以内，对一些乡和村剥夺农民权利和乱收费等作了一些原则上的规定，但是与以前“关于农村土地承包”的法律规定没有什么根本性的不同。1998年全国人大第四次会议通过的修订的《中华人民共和国土地管理法》中关于农村土地承包的部分也基本上与1997年法案相同。

而2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》则与1997、1998年法案有着本质上的不同。首先，从形式上，农村土地承包法是一项单独的法案，而不是像以往一样将土地承包法置于土地管理法中的农用土地部分体现。其次，从内容上，与以往的农村土地承包法有着本质上的不同。它共分为5章，包括总则、家庭承包、其他方式的承包、争议的解决和法律的责任、附则等内容。从法律上更详细的规定了承包双方的各项权利及其违约条款。该法案是我国第一次从法律上界定了农民在承包期内拥有土地使用权、收益权和土地使用权的转让权或流转权，并且严格规定了由使用权的转让而获得的收益全部归转让使用权的农民所有，而被征用土地的所有补偿费用也全部归属于农民自己。2002年法案旨在稳定和完善土地承包关系，赋予农民长期而稳定的土地使用权限，依法规范了承包当事人的行为。法律明确了对农民土地承包经营权的保护，禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地；任何组织和个人不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利，不得采取性别歧视；承包方有权自主组织生产经营和处置产品；有权依法获得相应的补偿；有权依法对侵害其承包权益的行为提出申请仲裁或向法院起诉，有权依法要求侵害人承担民事责任直至刑事责任等等。总之，该法案在很大程度上承认了农民对土地的私有产权。

与之配套的税费改革方案则没有这么顺利，目前中国农村普遍实行试点式的税费改革方案，但是税费改革的宗旨也是在法律上降低农民的税费负担。

2. 土地承包法案的私有产权意蕴

2002年法案明确规定了村庄内新增人口的土地承包权只在三个方面选择：集体依法预留的机动地（总农地面积的5%）；新开垦的农地；承包方依法自愿交回的土地。这项规定明确指示了当村庄在这三个方面没有多余用地的时候，村集体不得以新增人口为由，重新划分土地承包方案，这项规定确保了农村土地承包权的长期有效性。该法案对已婚妇女的土地承包权限作了详细的规定：承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住生活但在新居住地未取得承包土地的，发包方不得收回原承包地。这项新规定不仅保障了已婚妇女和离婚妇女的土地承包权利，而且在土地可以流转的情况下，妇女所拥有的这项权利不会因为土地的不可流动性而造成实际上的丢失，当妇女远嫁它村或离婚后远离居住地的时候，妇女完全可以将她拥有的承包地流转出去而坐收租金收益。只有在这种意义上，妇女才真正拥有了土地的使用权。

该法案还详细制定了违约和争议的解决方法，进一步保障农民的土地使用权：发包方不得干涉承包方依法土地经营权；在承包期内不得违反规定受贿、调整承包地；不得以少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权的流转；不得以划分“口粮田”和“责任田”为由收回承包地搞招标承包；不得将承包地收回抵欠款等等。这些规定从法律上界定了发包方的权限范围，为限制发包方的越权行为制定了法律依据。

依据科斯定理，在交易费用约束下，权利界定越清楚，资源的配置就越有效率，不难看出，2002年法案无论在法律上还是在实际可操作性上，都使得承包方——农民和发包方——村集体或乡政府的权属进一步确定，而且在法律上作出这样明确的规定将大大减少因为不确定的权属所产生的合约双方各种争议和纠纷，也大大降低了交易费用，无疑，这项法案将对农村资源配置进一步优化和经济效率的提高起不可低估的作用。

但是，这些都不是该法案的核心内容或者不是该法案的本质特征，2002土地承包法案最根本的特征是将对土地使用权的流转权或者转让权的权利界定给了农民。正是这一权利的明确法律归属，使得农民在长达30年的承包期内，拥有实在的承包土地使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权。这项权利束的拥有，使得农民在某种程度上真正拥有了土地的私有产权。土地承包的私有产权意蕴才是2002土地承包法案真正的特征或与以往土地法案的本质性区别。该法案的第十六条、第三十二条、第三十六条界定了农民拥有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利：

承包方有权依法享有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；通过家庭承包取得土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；土地承包经营流转权的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

而第三十三条、第三十四条、第二十五条确定了农民拥有的这些权利不能被任何组织或个人所剥夺，任何的转让或者流转都必须以合约双方自愿为前提：

土地承包经营权的流转应遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转；土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承

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