致严重的权力关系紊乱，在平时工作中接受乡镇党委和政府指导的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暂的人代会上对乡镇领导的决定放胆议论，更不消说行使其作为人大代表的权力，所以乡镇人大权力不能得到尊重和充分行使，结局是农民既不能以其公民权利，也不能以其代表权利对乡镇政府的财政行为进行有效制约。没有农民和乡镇人大的监督，财政监督实际上是走形式，其结局是政府财政行为不受约束、自定制度、自收自支，造成“三乱”。
乡镇财政内部的管理办法基本沿袭计划经济时期的管理办法，与时代的要求很不相适应，进而形成财政负债。主要表现在两个方面：一是执行预算不严格。一级政府的财政收支应严格按预算执行，而在实际工作中，基本没按预算执行，开支随意性大，在决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题，暗箱操作也非常严重。二是内部监督软弱无力。很多乡镇在财政上支出都出自领导“一枝笔”，财务状况作为最高机密由主要领导掌握，账目混乱，滋生腐败。预算外资金游离于财政管理监督之外，且管理混乱。
（四）乡镇机构臃肿是乡镇财政负债的重要因素。
尽管国家强调要精简机构，但乡镇机构臃肿、人浮于事的现象并不见减轻。各乡镇机构中，既有行政编制的国家干部，也有七所八站等事业单位的事业编制人员，还有乡镇招聘的工作人员，少则几十人，多者几百人，一般乡镇都在一百人以上。乡镇机构庞大，财政供养人员过多，支出负担重是乡镇负债的重要原因。我国目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71%，乡镇一级财政供养人员约1316.2万人（不包括不在编人员），加之近些年中央和各省市出台了幅度极大的职工增资和提高社会保障水平的政策，并对各级财政安排的农科教、公检法、计划生育、基层宣传文化的支出，提出了明确要求，乡镇财政支出增幅超过支付能力，形成乡镇财政负债。
三、解决乡镇财政问题的对策
根据以上财政理论和乡镇财政困境的成因分析，笔者认为：地方财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好地方财政问题，化解基层财政困境，解决乡镇财政困境的前提是理顺省、市、县、乡各级政府财权和事权的关系。加强对乡镇财政的监管是提高乡镇财政效率，解决财政困境的基本保证，精简机构和人员，强化领导责任是解决财政困境的现实途径。
（一）合理界定乡镇事权财权，使之责权利相称。经验证明，集权型政府体制下实行的分税制，造成了收入向上逐级集中、财政压力逐级向下转嫁的现象。纠正这种状况的可行办法是以法律手段划分并规范政府间的权责利关系。可以设想把乡镇财政的内容分*：凡是具有全国性意义的支出如义务教育，由全国人大规定，中央政府统一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大规定，地方政府统一支付，凡是上级行政部门规定或交办的事务，财力由该部门或上级政府跟随；凡是乡镇范围的事务，由乡镇人大规定，乡镇政府操作税费收支。在转移支付目标确定后，应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的财政转移支付制度。由于县、乡两级财政缺口巨大，公共品提供极不均等，转移支付一方面平衡财政收入，另一方面均等各县、乡的公共品提供，所以应该建立以一般性转移支付为重点的模式。有条件转移支付和特殊转移支付可作为中央与省调控县、乡社会发展，解决特殊情况的工具。逐步完善过渡期转移支付办法。利用公式分配转移支付资金，舍弃“基数法”，是国际上的通行做法，也是我国的必然选择。
从乡镇政府债务形成的原因不难看出，乡镇政府债务中，一些是由于执行和落实中央有关政策，而中央没有给予乡镇应有的财政支持，乡镇政府不得已只好自己先想办法筹资解决而形成的。有些是因为地方经济发展和社会公益事业发展需要而形成的。这其中，又有一些是由于中央和乡镇政府在公共品供给职能上，乡镇政府承担了本应由中央政府承担的职能而形成的。因此，本文认为可以从以下几个方面对乡镇债务进行处理和消化：第一，实行乡镇债务专项管理。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。许多乡镇抱着等着看的态度，望着中央、省市剥离其所有债务，影响了债务的消化。中央，省市应该根据债务形成的责任，各自承担相应的债务和消化的责任，并健全相应的转移支付制度，明确各个乡镇的债务责任，稳定其对乡镇债务的预期。
（二）加强监管，抑制腐败和提高财政资源的利用效率。加强支出管理，提高乡镇财政资金使用效益，是防止财政支出膨胀，提高财政支出质量的重要保证。
1.民主理财，加强农民和乡镇人大的监督，把财政建立在法治和民主的基础上。由于民主化进程滞后，导致乡镇财政行为不受约束和混乱，乡镇财政体制实质上还是停留在计划经济时代的集权财政，严重滞后于农村市场经济的发展要求。解决这一矛盾的基本途径是把财政体制改革进行到底，确立以农民民主权利为基础的乡镇财政体制：给予农民比较充分的*民主权利，这是农民成为市场经济主体的要求和保障。在这个基础上切实加强基层政权的民主化进程。在当前，应该加强乡镇人大建设，使人大代表成为真正的民意代表，使乡镇人大真正获得的各项权力，乡镇人大对乡镇政府财政行为的约束。人代会制度应当放开普选，选取出真正能够代表农民群众利益、懂财政财经业务善于又敢于对违法违纪的不正之风进行抵制的好代表，才能真正做好审批和监督工作。
2.规范预算制度和财政收支监管制度，一定要强化上级对下级的专业检查加强上级部门监督。①实行公示、招标和引入竞争机制，提高公共品供给的效率。提高乡镇财政资源的使用效率，应成为乡镇财政制度建设和运行的重要目标之一。第一，对关系到大多数居民利益的重大公共品建设项目，实行事前公示制度。第二，实行公开招标和引入竞争机制。在有限的财政规模下，实行公开招标和引入竞争机制，是降低公共品生产成本，提高财政资源使用效率的有效途径。因此，乡镇公共品建设项目，无论大小都应该实行公开向社会招标和引入竞争机制。②加强财政管理，严格执行预算。当前应综合运用集中支

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