作为我国基层民主的核心组成部分，对于我国*体制改革的重大意义无论怎么评价都不过分。有学者在对居民自治进行评价时指出，"社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。"[2]而对村民自治的评价更是有过之而无不及，""草根民主"才是实践三个代表的有益探索，才是渐进*改革的战略突破口，才是一条既能维护现有国体、政体，又能充分调动广大群众积极性，体现人民当家作主这一社会主义民主*本质的路子；也惟有如此，*体制改革才得以认可，基层民主化进程才得以发展。" [3]"正是在民主的形式化过程中，民主由少数精英的理念进入大众日常生活，从而培育起大众的民主意识，并使他们学会运用民主规则和程序争取和维护自己的权益。""通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。" [4]二法作为社区自治和村民自治的基本法律规范，是我国基层民主制度得以实现的根本保障，这一点上，二者是根本一致的。《居组法》第1条规定：为了加强城市居民委员会的建设，由城市居民群众依法办理群众自己的事情，促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展，根据宪法，制定本法。《村组法》第1条规定：为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。
其次，它们的内容和运行机制基本相同。二法分别规定了有关居民自治和村民自治的执行者居委会和村委会的性质、产生程序、基本权利等事项，其内容基本相同。而且，居委会和村委会的性质、产生程序、基本权利也几乎完全相同。《居组法》第2条规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。《村组法》第2条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。它们与上级政府之间都属于"协助与指导、服务与监督"的关系。
第三，它们在实践中所遇到的问题也大致相同。这些相同的问题需要有统一的法律进行规定，这些问题主要表现为三个方面：
其一，宪法定位不当，居委会和村委会在宪法中所处章节容易引起歧义。在我国现行宪法中，居委会和村委会都被规定在了第三章第五节，而第三章规定的内容是国家机构，第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，这种规定容易给人以一种错觉：居委会、村委会是一级政权机构、是街道办事处或乡镇政权的下级组织，从而混淆社区自治和村民自治的性质。这种误解对基层民主有效实现的危害是不可估量的。村民自治组织的自主性与相对独立性是村民自治的核心内容，能否保持这种独立性是能否有效实现村民自治的首要标准。[5]社区自治要想真正实现，也必须实现自治组织的独立性。而在实际社区自治的实践中，也确实存在这方面的问题。
其二，基层党组织和自治组织的关系不清。虽然社区自治和村民自治都已经在全国普遍实行了，但事实上，人们对待它们的态度还是有所怀疑的，人们的参与热情并不如高层及学者们预想的那样高涨。其中一个重要问题就是由于历史和法律规定上的问题，人们对选举产生的居委会或村委会的权力不太信任，总认为实际权力是掌握在党支部甚至是支书一人手中，民选组织往往徒具形式。根据学者的调查，各村的党组织实际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者和管理者，各村党组织负责人均是社区权力的核心人物。[6]《居组法》对社区党组织的地位和作用以及与居民委员会的关系未有明确规定，立法上的空白导致了实践上二者的关系没有很好理顺，表现为"党政不分"，造成了党组织和居民自治形式对立的假象：加强党的领导势必影响自治权的发挥…。[7] 在实践中，两委关系不清无论是对居民自治还是村民自治的危害是相同的，需要由法律作出明确界定。
其三，自治组织与基层政权的关系模糊。《居组法》第2条明确规定"居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作"。依据这条规定，居委会是居民自治主要组织载体，它具有基层性、群众性和自治性。但在实践中，它忙于应付行政性工作而使自己的"三自"职责旁落，导致居委会负担过重,"上面千条线，下面一根针"，市、区各部门下派任务过多，影响了居委会自治职能的落实。《村组法》也存在类似问题：第4条第2款规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这个规定在实践当中主要有协助乡镇收缴税费、完成计划生育等，这种权责的实现，往往就意味着村民委员会身份的异化，由自治执行机关转为乡镇基层政权的下属机构，村干部就成了学者所言的乡镇政府的"代理人"。这种法律规定的模糊性及大量协助工作及基层政权的指导过量，造成了自治组织的失职，这也是人们对二法失望的原因之一。
三、《居组法》与《村组法》合并有利于尽快结束城乡二元对立的局面。
城乡二元对立是一个综合概念，包括*、经济和社会等各个方面的内容。二法分立就是其中一个重要表现，显示出城市居民和农民在自治权上的差别。尽管居民自治和村民自治有质的共性，但由于历史的原因，二法无论是制定、实施的时间，还是具体内容上，都还有很大差距，这使得本来相同的权利却不能得到相同的实现。因此，尽快实现二法统一，可以统一村民和居民的权利，迅速结束城乡二元对立的局面，这是二法合并的第三个原因。
首先，二法合并可以统一居民和村民的权利。我国宪

上一页  [1] [2] [3] 下一页