的财政缺口的80%进行转移支付 ，省、市两级政府也要对剩余的20%的缺口予以填补，基层政府的财源好像不受影响，实际并非如此。因为国家依据的是2002年农业“两税”的征收额进行转移支付的，而2002年税费改革已使基层政府的财力有所下降，例如，延安市因此减少了3424万元财政收入，其中受影响较大的洛川县下降845.75万元。所以，维持在2002年水平上的转移支付是低于税费改革以前的农业税费收入的。但在2002年以后，洛川县地方财政的支出以年均超过15%的速度在刚性递增，收入的下降与支出的增加形成了巨大的反差。因此，若国家的转移支付维持在2002年的水平，2004年以后，洛川地方财政将不可避免地出现严重的亏空，而且随着时间的推移，亏空必将迅速增加。在目前财政管理体制下，当县级政府财政出现困难时，层层截留势必要发生，乡、村两级的日子就更难过了，最后很可能再次向农民伸手 。
由此可见，取消农业税后，由于转移支付并不能解决收不抵支的问题，基层政府的财源将会进一步减少，本来就十分严重的农村县、乡、村债务问题将更加恶化。但是，地方政府债务如果得不到解决，不仅会影响地方政府形象和公信力，而且会影响当前农村基层组织的功能，这样势必会造成新的问题。解决老问题的同时又造成了新问题，这显然不是理想的选择。所以，尽管取消农业税是一个必然趋势，但由于会使县、乡、村*组织形成巨大的财力缺口，很可能会影响取消农业税工作的顺利实施，尤其是经济越不发达的地区，地方财政对农业税的依赖程度就越高，农业税就越难取消。国家要在5年内取消农业税费，就必须设法解决县、乡、村的收不抵支问题，否则，这个目标就缺乏可行性。
2．为农村基层政府改革提供了契机
从在延安的调查来看，取消农业税后，农村基层政府的工作量已大幅减少。改革开放以来，农村基层政府的工作被形象地用八个字进行了概括?d?d“刮宫流产、催粮要款”，据延安地区一些农村基层干部反映，其中催粮要款占乡镇政府工作量的80%以上。其实，基层政府对此事也十分头疼，对于基层干部而言，如果不是上级层层压任务，他们也不愿意向农民催粮要款，尤其是当他们不得不面对那些所谓的“钉子户”时。在调查时可以明显看出，延安市的基层干部在面对取消农业税的既定事实时，显得相当矛盾，他们既为再也不用向农民“催粮要款”而高兴，同时又担心自己以后干什么。令人忧虑的是，这时，他们常常会创造出“工作”来。例如，2004年延安市全市取消农业税后，延安市各县的乡镇财政所主要任务从以往困难的“催粮要款”变为容易完成的发放粮食直补款。发放直补款后，本来已无事可做，但实际上，基层财政所仍按延安市的统一部署，按照陕西省2004年的全省统一降低农业税一个百分点的标准计算出农民的应缴税款（当然，这部分税款已由上级财政代缴了），并逐户由农民确认签字，结果却使农民对延安市是否真正取消农业税产生怀疑。显然，基层财政所的人员在做没有任何意义的事情。调查中，延长县某乡的财政所长反复地向我们强调他们工作的“努力”，但是，这种“努力”并不能改变他们目前所面临的尴尬处境。
在这种背景下，改革开放后存在了近20年的农村基层治理结构必将会发生一定的变化。近些年来，县、乡、村*政府的冗员问题饱受批评，但不可否认，正是“刮宫流产、催粮要款”给了农村基层政府冗员存在的理由，也正因如此，我国的乡镇政府人数才从改革开放初期的二、三十人迅速增加到目前的上百人，个别地方乡镇政府甚至上千人，仅一个乡财政所就有上百人[3]。为了维系庞大的机构和行政开支，农村基层组织很容易运用政权的力量向农民伸手，增加农民负担，甚至到了不计代价、不管农民死活的程度。从目前来看，我国农业税制已丧失了其存在初期为工业提供积累资金的功能，而演化为日益膨胀的县乡两级政府“吃饭财政”的收入来源。但即便如此，县、乡、村*组织仍然是债务重重，究其原因，在于“生之者寡，食之者众”，当国家的基层政权组织膨胀到社会难以承受的程度时，其所依赖的微薄的农业剩余已不足以维持其运转，负债运转也就成为必然。
由此可见，如果取消农业税不能与农村基层政府机构改革同时进行，则取消农业税的成果将很快不保。我们的担心并非多余，延安市税费改革办公室的高主任也向我们表示了他的忧虑。据我们调查，在延安地区的延长县，农民农业税负担的减轻立即被子女教育费用的增加而抵消了，农民负担并未真正减轻；吉林省抚松县在2004年夏季国家取消农业税和农林特产税后，刚到秋季，基层政府又开始向农民收各种费了。由此可见，一方面，取消农业税使农村基层政府冗员存在的理由将不复存在，从而为农村基层政府改革提供了有利条件，另一方面，农村基层政府机构改革则是取消农业税的必要条件。
三、对策与建议
取消农业税无疑具有划时代的意义，体现着中央减轻农民负担的决心。但是，应该看到，中央从80年代起就注意到减轻农民负担问题并为此下发过一系列的文件，1990年后几乎每年都要发文件强调减轻农民负担，但农民负担却在每次文件下发之后不减反增，农村改革陷入了困境。在中国历史上，“并税制”改革多次出现，一般来说，在改革初期都可以做到“向来从弊为之一清”；但其改革的中长期效果，却无一例外地与初衷相反[2]，关键问题在于，没有从根本上深化配套改革，正因如此，多次改革才以失败而告终。我们认为，要深化配套改革，就必须从两个方面同时着手：
1．对现有的财政分权体制进行改革，为基层政府确定合理的收入来源并逐步消化其债务
目前除了中央政府之外，从全国范围来看，省、市两级政府的债务较少，省一级甚至还略有盈余，政府债务主要集中在县、乡、村*[4]，但恰好是这*地方基层政府的债务已经到了靠其自身已根本无法解决的程度了。因此，如果不对当前的财政体制进行变革，使事权与财权对等，问题根本不可能得到解决。我们认为，可供借鉴的思路有三种：
（1）维持目前的财政分权体制，但加大中央财政对中西部落后省份以及省级政府对县、乡、村*政府的转移支付力度，以

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