和各种事务当中[4]。于建嵘主张“撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级政府职能部门的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力发展农村经济中介组织；开放农会等农民利益代表组织。”“乡镇自治是一种社区自治，依国家法律的规定和本地方公共的意志，处理地方公共之事务”[5]。就目前而言，乡镇自治面临着相当大的困境，缺乏自治的基础条件。一是当前的村民自治还不足以发展为更高层级的社区自治形式，即使村民自治本身还存在许多问题没有解决好。并且单个行政村落的自治和民主选举也只能形成“马铃薯”式的自组织群，而这种相互隔离的、分散的自组织不可能直接影响国家层面的政策选择，难以约束基层政府的行为。二是中国农村越来越成“缺乏分层与缺失记忆”的社会。对于全国大多数农业型农村地区来说，农民越来越成为原子化的农民[6]。高度分散的农民与高度组织起来的地方行政掌握着完全不对称的资源，无法改变农民在社会利益分配格局中的弱势地位。当然，这并不是否定农民组织起来的必要性，诸如农民协会、行业协会等各类社会组织和社区组织，有利于满足农民农业市场化的需要，提高农民权益的自我保护能力，今天具有相当现实的意义。乡镇自治所需的强化乡镇人大职能，使乡镇一级权力结构更为复杂，乡镇一级权力运作的不确定性因素大为增加，后果可能是大大增加了乡镇一级乃至整个县乡村行政体系的行政成本，降低了行政体系的效率。这与当前绝大多数农业型农村地区乡镇职能正在简化的趋势相违。
第三种意见是实行“县政、乡派”。徐勇主张重构县乡村利益关系，即“精乡简县”。“精乡”是精简乡级行政的职能，将乡级行政真正用于必须由行政解决并只有行政才能解决好的事务方面。“精乡”的一个措施是从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，作为县以下的行政组织。“简县”首先根据“精干高效”原则来设计和构造县级机构。尤其对于农业地区的县来说，机构设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务。
如何对以上改革思路进行评价，就需要结合基本国情的体察，对县乡村*功能有一个准确的定位。中国是世界上最小规模的小农经济，城乡之间、沿海发达地区与中西部地区之间差距越来越大，由此区域非均衡发展的状况与后果将长期存在。在传统农业型地区，人口从农业中转移出来是一个相当缓慢长期的过程，如何让农民在村庄安身立命，获得生活的价值，村庄秩序能否建立和维持，将决定中国以空间换时间的现代化战略能否成功，中国现代化能否顺利实现[7]。因为工商业不发达，建成的小城镇不仅变成一个纯粹消费性场所，而且消耗掉了本来应该用于村庄建设的资源。因此，乡镇一级不应过多介入地方经济发展事务，乡镇行政没有必要建立以专业化分工为基础的现代行政体制。
在经济发展速度很慢传统农业型地区，农村经济处于输血状态，县乡村体制的财政基础脆弱，难以建立新的更为现代的行政体制。所以在绝大多数并不具有发展工商业区位优势的农业型乡镇，乡镇一级行政职能应实现彻底转换，弱化乡镇一级。徐勇的“县政、乡派、村治”、“精乡简县”的主张具有相当的启发意义。县政是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。即明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政事务。乡派指改乡镇政府为乡公所，具体设想如下[8]：1、对农业型县市的大部分乡镇重新定位，除少数中心镇设立镇，并设立镇政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，一是接受县政府的委派，专事县政府委托，必须由乡行政组织完成的政务类任务；二是指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村与村之间的关系。2、随着税费改革，县成为财税征收和财政开支的主体。乡公所一级不再设立独立财政，财政收支纳入县级财政预算，乡公所承担的工作与可支配财政资金，均由县级政府决定，做到事权与财权的统一。3、乡镇不再设立党委，但设立党总支，党总支不再具体负责乡镇行政性工作，由党总支书记兼任乡公所乡长，另设若干由县级政府下派的副乡长。乡公所工作由兼乡长的党总支书记负全责，由1－3名副乡长分管方面工作。乡公所不与上级政府设立对等对口的机构，可因事设立办事员或助理。5、对于设在乡镇一级的行政和事业性单位，除少数由上级直管的机构外，其他站所逐步向两个方向转化，一部分推向市场，变为中介性组织，如种子站、广播站、劳动就业管理所等，另一部分纳入乡公所内工作。
鉴于我国国情复杂，特别是各地区发展不平衡，乡镇作为一级建制仍然有存在的必要性，但乡和镇的体制应该分立。对于农业地区一些具备区位优势，具有工商业基础或发展工商业潜力的乡镇(以第二、三产业为主且财政收入来源主要依靠第二、三产业的乡镇)，则可以在县乡村体制以外单独建制。因为这类地区无论是农民的就业状况和结构，还是县乡村的财政收入状况和结构，都为建立新的基层行政体制提供了可能。在工商业基础比较发达的地区，“乡镇自治”的主张及措施有相当必要性和可行性。鉴于当前农民的权益得不到保障，小城镇建设发展中乡村参与和异质性社会协调管理的必然性，实行乡镇自治，并通过建立农民利益代表组织，强化乡镇人大职能约束强势的地方行政的谋私倾向就有了很强的针对性。而且由于这些地区当前的市场化带来了大量经济资源，强化了社区记忆，加深了基层民众的联系，有机整合起来的民众具备了更强的与乡镇政权谈判了实力。因此，一方面，可通过立法保护和政策扶持等途径大力培育诸如农民协会、行业协会等各类社会组织和社区组织，满足农民农业市场化的需要，提高农民的组织化程度和对话能力。另一方面，建立和扩大有效的乡镇人民直接参与乡镇*的机制，增强乡镇政府的自主性和自我治理能力，使乡镇提供的服务满足辖区内农民的需求，让农民有表达偏好、监督公共品生产和服务的机制。通过双方不断的互动，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，并最终促成国家与乡村社会的“权力互强”格局。
另外，目前县级机构膨胀也十分严重，单纯精简乡镇机构是不够的，县级政权也需要进行相应的调整。要根据“精干高效”原则来设计和

上一页  [1] [2] [3] 下一页