时国家没有充足的国力为占人口绝大多数的农民提供保障。”[10] 这种把农民排除在社会保障之外的制度安排至今未有根本性地改变。
随着1958年以限制农民迁入城市为主要内容的《户口登记条例》的出台，农民就被人为地固定在农村的土地上。从此，国家一系列政策法律制度安排，不断地强化这种城乡分割的二元社会结构。长期以来，农民在没有社会保障的情况下，为国家工业化发展做出了巨大贡献，也使自身和整个国家蒙受了重大的损失。有关研究表明，从1952年到1990年，中国农业通过税收方式、“剪刀差”方式和储蓄方式为工业化提供资金积累总量达11594亿元，其中，通过税收方式提供1527.8亿元；通过“剪刀差”方式提供8707亿元；通过储蓄方式提供1359.2亿元。1952年到1990年，中国工业化建设从农业中净调走了约1万亿元的资金，平均每年高达250亿元。[11] 由于社会保障制度的缺失，在1959—1961年三年困难时期，全国饿死农民达3000多万人，酿成了举世罕见的大饥荒和大悲剧。1998年诺贝尔经济学奖得主、印度著名的经济学家阿巴蒂亚•森通过对贫困和饥荒的研究认为：“当饥饿现象发生时，社会保障系统尤为重要。世界上富裕的发达国家之所以不存在饥荒，并不是因为就平均水平来说那里的人是富有的。……如果没有社会保障系统，今天美国或英国的失业状况会使很多人挨饿，甚至有可能发展成饥荒。因此，成功地避免了饥荒发生，靠的不是英国人的平均高收入，也不是美国人的普遍富裕，而是由其社会保障系统所提供保证的最低限度的交换权利。”[12]
一般来说，社会保障体系主要包括养老保险、医疗保险、社会救济、社会优抚、社会救助、社会福利等方面。长期以来，农民被排除在社会保障制度之外，农民主要依靠家庭保障和自我保障。当然，这并不是说政府对农民的生存状况“一概不管”。建国以来，政府对农民不全面的“社会保障”主要有五保供养制度、合作医疗制度、养老保险制度和农村最低生活保障制度等。
农村“五保”供养制度产生了1956年的《高级农业生产合作社示范章程》，完善于1960年的《全国农业发展纲要》，是适应集体经济形式的集体保障制度，它规定集体经济必须保障农村农民中无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源者的保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教），使他们的生养死葬都有指靠。五保供养的标准不低于当地一般群众的实际生活水平。“五保”形式分为集体供养、分散供养、亲友供养、义务供养等，农村实际上一直以分散供养为主。家庭联产责任制以后则以乡统筹村提留的形式保证“五保”供养。
农村合作医疗制度是在农村没有医疗保险的情况下建立的有中国特色的医疗制度，该制度最早源于20世纪40年代陕甘宁边区的医疗合作社。1959年11月全国农村卫生工作会议在山西稷县召开，会议总结了陕甘宁边区卫生合作社和山西省高平县开展合作医疗的经验，并决定在全国推广。到1980年，全国约有90%的行政村实行了合作医疗，农民看病时实行部分免费。在农村实行家庭联产承包责任以来，合作医疗制度受到了严重影响，到1985年全国实行合作医疗的行政村由过去的90%下降到5%。国家财政在卫生事业费中用于农村合作医疗的补助费大幅度下降，从1979年的1亿元下降到1992年的3500万元，仅占卫生事业费的0.36%，农民人均不足4分钱。[13] 到1996年，实行合作医疗的村占全国行政村总数的17.7%，农民人口覆盖面仅为10.1%。[14] 20世纪90年代以来，随着医疗产业化的推行，高昂的医疗费用使农民看不起病的情况相当普遍，农民“小病靠挨、大病等死”已经成为当前农村一个十分揪心的现象。
中国农民几千年来靠家庭保障和自我保障，没有社会养老保险。城市居民退休后可以领取养老金，农民则只有靠自己和儿女养老。“养儿防老”的观念并不是中国农民愚昧落后的表现，而是农民缺乏社会养老保险制度的现实选择。改革开放以来，农民的养老保险开始引起有关部门的重视。1991年1月国务院决定由民政部负责开展建立农村养老保险制度试点工作，同年6月开始在山东省组织试点。1992年1月3日民政部正式颁发《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案的制定和颁布，“实现了农民养老保险制度在中国从‘0’到‘1’的突破，标志着中国在不断健全和完善现代社会保障制度上迈出了重要的一步”。[15] 到2000年底，全国31个省、市、自治区的294个地区，2052个县（市、区），32610个乡镇，428889个村，10169个乡镇企业开展了农村养老保险工作。全国参保人数为6172.34万人。农村养老保险金积累计额为195.81万人。[16] 众所周知，中国有13亿人口，其中9亿是农民，农村养老保险还处在试点阶段，绝大部分农民还没有基本的社会养老保险。
农村最低生活保障制度是近些年来才出现的“新事物”。1995年民政部在部分地区开展农村最低生活保障制度试点工作。在此之前，中国农村只存在对“五保户”的救济。到1999年底，全国农村得到最低生活保障的人数为316.17万人，占农业人口的0.34%。[17] 最低生活保障是市场经济的客观需要。1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，其适用范围只限于城市居民，而最需关心和帮助的困难农民群众未被纳入保障范围。浙江省在保障农民最低生活保障上迈出了重要的一步，从2001年10月1日起正式施行的《浙江省最低生活保障办法》规定：家庭人均收入低于其户籍所在县市最低生活保障标准的居民、村民，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。这一规定意味着浙江用法律形式将农民纳入了社会保障制度的保护范围。以法律形式对最低生活保障制度实行城乡一体化规范这在全国尚属首创。据了解，浙江省最低生活保障标准，城镇居民平均每月180元，农村村民为95元。[18]
城乡分离的二元社会结构，使城乡社会保障的巨大差距相当惊人，据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支

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