使用权拓展到占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权”。
根据调查，目前农村中渴望永久土地使用权的农民基本上是以粮食生产为主要收入来源的农民，从整体上讲，农民最感兴趣的是土地的收益权、转让权，农民对自由转让土地使用权尤其感兴趣。如果土地承包权、土地使用权是完整的，农民当然可以将土地进行转让、转包、租赁、继承、抵押、让土地的承包权与经营权分家，稳定的承包权还能为农民带来更多的财产利益，例如，比较稳定的土地权利将会提高农民获得贷款的机会，如果农民在自己承包的土地上拥有这些权利，土地私有化方案未必便是最好的地权制度改革选择。国际上的经验表明，土地不实行私有，只要建立合理的土地使用权制度，也能够激励投入和积累，也有条件提高土地实际利用效率。
如何使界定清楚的土地承包权和土地使用权成为法律下神圣的权利是目前必须解决的另一个问题。有观点认为，“农民的土地承包权不能很好落实，重要原因是我们还没有在法律理念上把土地承包权当作农民神圣不可侵犯的财产权利。土地承包权、使用权也是财产权的一种形式，的确需要神圣化，否则，农村的第一步改革便没有最终完成。但是，权利的神圣化或者记载权利的法律的神圣化，全然不是宣示的结果，权利的神圣性归根到是一种力量对比所引出的后果而已。
在台湾，农业改革的两大成就是：土地改革和农会建设。土地改革的功能界定了土地的产权，农会制度的建设则使产权制度的改革建立在农民的集团力量之上。在现代社会，个人的权利和群体的权利就是建立在这种多元的集团力量之上的。总而言之，中国农村地权的问题的根子出在农民与政府力量对比的关系上。农民太弱小，政府太强大，农民既无法使自己的意志上升为法律，更无法在政府侵犯法律界定的权利时去捍卫权利。产权界定的核心是限制政府行为能力，如果无法限制政府行为能力，产权界定便是徒劳。
综上所述，我国农村土地权属制度亟待创新，以下是较有可行性的几个思路和措施：
1．明确提出在全国完善第二轮土地制度的要求。一方面，在没有开展或完成第二轮土地承包工作的地方，由上级政府派出工作组督促尽快按政策和法律要求完成第二轮土地承包；另一方面，在“已经完成”第二轮土地承包的地方，可以采取“复查”等方式依法纠正不合法承包合同和其他错误做法，同时为农户签订承包合同颁发土地承包经营合同和土地承包经营权(或使用权)证。使“两证”发放率达90%以上。
2．尽快出台《中国农村土地使用权法》。用法律对土地承包制度有关重要问题作出规定，强制约束农村按法律进行土地制度安排。
3．农业土地制度按排必须强调公平优先，尤其是起点公平，在公平的基础上通过土地流转解决效率问题，这是中国农村稳定的基础。
4．必须强化农村土地所有权和使用权的排他性，让所有者、使用者都有能力屏蔽非法侵权行为。严禁在产业结构调整、综合开发、规模经营中非法侵犯农民集体和个人土地权益。
5．必须采取得力的法律和制度措施保证妇女与男子在事实上有平等的土地权。
6．“四类荒地”承包经营的矛盾大于耕地，因此必须有计划地开发利用“四荒地”，从环保、可持续发展的整体上进行规划。
7．农民土地权益保障与农村民主*发展紧密相关，因此必须加快农村基层民主*建设。
8．通过特别立项，组织力量对新的农村土地立法和制度安排涉及的一些重大理论和法律条文问题进行研究，比如：立法的指导思想、法律名称(是承包法还是使用权法)和调整范围、所有权和使用权的界定、承包期限内是否调整土地、耕地的抵押、经营权流转、承包地继承、合同纠纷调解、与其他相关法律的一致性等问题进行深入研究。

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