更加突出和普遍。十六大之前的国企改革所形成的治理结构的基本特点，就是行政干预下的内部人控制。其原因首先是20世纪80年代在工厂制的框架内放权让利，其次是90年代实行公司制但国有资产管理体制改革停顿。国资委成立后，所有者地位大大加强，国家越来越多地通过行使所有权而不是行政干预来对管理层进行监督和制衡，但董事会的地位仍然很薄弱，实际情况仍然是一种“哑铃形”的权力分配。
如果不能在董事会治理方面尽快取得实质性进步，国资委将不得不或者由于工作量过大无法对管理层进行有效监督；或者事必躬亲、陷于具体事务不能自拔，变*们广泛担心的“婆婆加老板”。从政府改革和公共治理的角度看，董事会治理对我们来说是一种特殊的挑战。它所代表的不是我们所熟悉的那种上下尊卑分明、下级服从上级的层级制治理文化。董事会不是股东的下级，他们之间的关系是由公司法和相关法律界定的一种信托关系。国资委和其他股东有任命董事的权利，但一旦任命，就要尊重其独立性和对经理人员的权威。应该说，无论是国资委还是政府本身，学习和适应这样一种新的治理文化，恐怕都将是一个艰巨的任务。
所以，总体说来，国企改革进行到今天这个地步，要继续改善其公司治理，关键可能在于改善公共治理、推进政府改革。除非在公共治理方面取得一些大的突破，否则国企改善公司治理的步伐将会非常艰难。
要么改革，要么被淘汰
正如《改善国企公司治理关键何在？》一文所指出，《指引》的出台，本身代表着oecd的一种共识，就是国企的公司治理是可以改善的。但需要注意的是，这并不意味所有国企的公司治理都可以改善，更不意味着通过改善公司治理，这些国企在与民营企业的市场竞争中就一定会有优势，甚至取代民营企业。
从中国经济改革的实践看，“国退民进”应该是一个基本的方向。所谓国企改革，既指具体的企业内部的改革，更重要的是指国有经济成分在整个国民经济结构中的调整。在市场化改革的背景下，这种调整的基本原则应该是市场竞争、优胜劣汰，缺乏竞争力的国有企业要退出市场。改善国企公司治理，需要建立在这样一个认识的基础上。
正由于此，《指引》第一章就是关于建立有效的法律和监管框架的原则，其核心是保证建立一个国企与其他企业平等竞争的环境。作为国企代理人的政府掌握大量经济资源甚至国家机器，所以，许多国有企业一方面由于体制上的痼疾而缺乏效率，另一方面却能取得比民营企业更好的发展条件。如果不在法律层面上对政府行为进行约束，则不仅国企公司治理改善无从谈起，平等竞争、优胜劣汰和国有企业布局调整也失去现实的基础。
在改善公司治理层面，国有企业比民营企业要难得多。oecd对改善国企公司治理的指引，也显然比改善民企的指引要复杂。这是因为，正如张春霖所言，改善国企的治理，相当于在改善民企治理之外再加上改善政府的公共治理、推进政府改革。这种改革的困难，不仅在于要约束政府行为，更在于在政府缺乏有效监督的情况下，需要政府自发地采取约束自己的行为。中国与有政府制衡机制的国家相比，两者在改善国企治理的难度差别不可以道里计。
只是市场竞争、尤其是来自国际的竞争，并不会因政府改革之“难”而有所改变。在市场环境下，竞争性行业的国有企业如不能提高自己的竞争力，或者就会被淘汰，或者只能依靠公众财政艰难度日；即使是那些垄断的国有企业，又能保持这个地位多久呢？

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