。附录大都是有关官员对于某件事项作出说明或提供资料的函件。
3.社会反响
审计署和帐委会的报告书向立法会提交之日,也是对香港媒体和市民公开之时,他们可以从各种渠道看到、听到报告书的内容。作为纳税人的广大市民,非常关注公共资源的管理和运用,对于审计署揭示的问题,特别是政府开支的明显差错或关系民生密切的审计事项,反响较大,也普遍认同审计署和帐委会的建议。新闻媒体往往及时表达、推动了社会的舆论,对政府有关部门和机构改进工作,起到了督促作用。今年2月,帐委会第三十九号报告书一出,各家报纸纷纷报道,并刊登帐委会主席手拿报告书的照片。报道标题反映主要事实引人注目,如“长者疗养院宿位需轮候31个月,七千老人未及入住已逝世”,“中小企业用贷款添坏帐”,“小学空置课室未善用挨批”等等。
被揭示存在问题的部门和机构,对审计署、帐委会报告的态度和行动都是积极的,甚至行政长官也出来支持审计报告,表示应该改进工作,不能容忍缺点继续下去。审计署不久前审查了政府物料的采购与管理,以电脑程序计算出政府物料供应货仓1631项物品的年度储货周转率,发现其中80%的物品未达到每年周转五次的目标,因此而增加资金占用3530万元。其中更有194项物品计440万元,储货周转率低于每年0.01次,其平均存货量可供使用100年以上。于是,审计署对存货过剩及其他问题提出改善建议,包括尽快处置过剩物品。政府物料供应处接纳了建议,很快举行拍卖会,拍卖了多余的库存物品。
(四)衡工量值审计的特点
1.审计署的独立地位
独立行使审计监督权,是审计机关履行职责的根本保证,世界各国对此都有明确的法律规定。但由于国情不同,各国的国家审计体制有所区别,因而产生审计独立性方面的一定差异。目前,世界上160多个国家和地区的审计体制大致分为四种类型:第一种立法型,审计机关隶属于立法机构,直接对议会负责并报告工作,完全独立于行政部门;第二种司法型,审计机关属于司法系列,拥有一定的司法权限;第三种独立型,审计机关独立于立法、司法和行政之外,直接对法律负责;第四种行政型,审计机关属于行政系列,是国家行政机构的一部分,对政府负责并报告工作。国家审计机关主要审计政府财政,独立于行政部门符合三权分立、相互制衡的需要,更具有独立性和权威性。因此,许多发达国家和发展中国家的审计机关都属于议会,立法型审计体制成为主流。即使属于行政部门的审计机关,也越来越多的在为立法机构服务。在世界审计体制背景下比较分析香港审计署的独立地位,更可以看出它的一些特点,以及这些特点对衡工量值审计的影响。
审计署隶属特别行政区政府,对行政长官负责,审计署署长是行政长官任命的政府主要官员之一。但是,根据法律规定,其一,审计署署长直接向立法会提交审计报告,不必经过行政长官及其他政府官员的审定和批准;其二,审计署独立工作,依法安排和执行审计业务,无须听命于任何机构或个人;其三,审计署署长在提交报告时享有很大的自由,可以揭示对于政府部门和公共机构的审计过程中,发现的任何情况和涉及的财政问题;其四,审计署署长职位不属于公务员编制,他的被撤职或被退职须尽快向立法会报告说明,其薪酬由行政长官指定,不纳入审计署个人薪金帐目。这些规定,使属于行政系列的审计署有了相当的超脱和独立,能够在衡工量值审计中不负使命,积极的发现和揭示政府的财政问题,确保公共资源的有效运用。
审计署并无权力对受审核机构下达具有法律约束力的文书,指出其存在的问题并要求改正,如同我国内地审计机关所做的那样。审计署的工作是发现问题,并在审计报告书中就发现问题提出意见和建议,以此发挥监督作用。这种作用在一个法制健全、行政公开的社会里,会因为议会和舆论的监督而得到加强和扩大。立法会专门成立政府帐目委员会这个常设委员会,处理审计报告即处理审计报告所提事项,实际上同审计署一样,也是对政府公共开支的合法有效进行审查。而由于帐委会是立法机构的组成部分,负有对政府权力制衡和执法监督的职责,因此更具有权威性和约束力。由具有专业背景的议员组成的帐委会,在研究审议审计报告时,会对审计意见和建议的正确、合理作出判断,因此也是对审计工作本身的监督。审计署提出的报告和帐委会审议的结论,需要也会引起媒体的传播、公众的议论,社会越是民主,言论越是自由,舆论监督的作用就越明显。
2.有组织的方法
审计署按照有组织的方法进行衡工量值审计,确保工作进度和质量受到控制。审计工作依循国际公认的最佳做法,参照采用英国国家审计署的方法进行。目前国际上还没有统一的绩效审计准则,1991年修订的《最高审计机关国际组织审计准则》含有对绩效审计的要求,可用于指导绩效审计,而一些发达国家的绩效审计准则及经验,提供了可以借鉴的方法。英国称绩效审计为“现金价值审计”(valveformoneyauditing),内地也有译为“价值为本审计”的,香港则译为“衡工量值”审计。英国国家审计署认为现金价值审计中的现金价值=经济性×效率×效益,该国1983年颁布的《国家审计法》对绩效审计的定义是:检查某一组织为履行职能而运用资源的经济性、效率及效益。英国国家审计署对议会负责,绩效审计首先是为了就政府财政收支和资源管理的经济、效率和效益情况,向议会提出独立的资料、保证和建议。其次也帮助被审计单位采取必要的措施改进工作,提高效益。因为国家审计署资源有限,只能把注意力放在那些耗用资源最多、效益最难衡量的项目上。国家审计署把绩效审计分为四类:对可能发生严重损失浪费、效率低下、控制薄弱的环节进行有选择的审计;对重点项目的审计;对标准管理业务的审计;小范围而无须向议会报告的审
计。英国议会的公共帐目委员会负责审议审计报告,向被审计单位提出质疑,再将他们的结论报告议会。
衡工量值审计按照策划、调查和报告三阶段进行的具体过程,也是源自于英国。英国国家审计署的绩效审计计划按四个步骤编制:调
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