一、 当前检察机关法律监督职能弱化的表现
立案监督力度不够。一是案源渠道不畅,立案监督线索不多。二是对立案监督案件的事实、证据过严。有的检察机关在要求公安机关说明不立案理由时,以事实、证据是否足以定罪批捕、提起公诉来决定是否对某一个案件实行立案监督。三是有的公安机关态度消极,对通知立案的案件"立而不查"的现象时有发生。四是被害人与检察机关认识有冲突时,检察机关是立还是不立,无所适从。如果被害人认为某案属于该立不立,而检察机关认为公安机关对该案不予立案是正确的,法律没有作具体规定,检察机关如何处理有一定难度。五是对公安机关不应当立案侦查而立案侦查的案件监督,缺乏依据。
侦查监督效果不明显。一是对侦查人员刑讯逼供行为监督困难较大。二是对另案处理案件监督难。另案处理主要有两种情况:在逃和治安处罚。对"在逃"是否确实,检察机关监督工作不能深入到乡镇一级的基层单位,信息反馈滞后,很难起到有效监督作用。治安处罚是否得当,是否应立案而作治安处罚,检察机关缺乏监督的必要措施,监督效果也不理想。
审判监督难以显示出应有的效力。一是有的检察机关往往只重视公诉权的行使,重心放在了公诉的质量上,而自觉不自觉地忽视了监督职责,出现了一手硬,一手软的情况。二是刑事审判监督工作仅限于对公诉案件审判的监督,而对自诉案件的审判活动监督基本上没有开展。由于对二审、再审抗诉案件过去采取书面审理和调查讯问的方式审理的比较多,客观上削弱了人民检察院的审判监督工作。LocalhoST三是检察机关提出纠正意见后,人民法院是否接受改正,没有法律规定,审判监督的效力也就大打折扣,其效果比较差。四是判决、裁定监督效果不佳。近几年来,抗诉案件的改判率一直不高,难以达到有效的监督效果。
执行监督不到位。对批准暂予监外执行的决定,检察机关只能提出书面意见,执行机关如果不采纳检察机关的正确意见,检察机关也无其他监督手段;对减刑、假释,由行政机关提出建议,人民法院作出裁定,人民检察院仅得到裁定书副本,很难发现其中的违法之处。即使发现后提出书面意见,人民法院不予采纳而作出维持错误裁定的最终裁定时,人民检察院也就无法再继续实行监督。民事行政检察监督工作没有深入开展。一是民事诉讼法只规定了对法院错误的生效裁判提出抗诉的权力,而未将其他的诉讼行为、执行环节纳入监督范围,监督内容上的不完整必然影响监督效果。二是抗诉与再审脱节,形成监督"真空"。上级检察机关对下级检察机关提请或建议抗诉的民事申诉案件,经审查认为符合抗诉条件,向同级法院提出抗诉后,一定程度上存在着不再过问抗诉结果如何,法院也不将抗诉结果通知检察机关的现象,形成了只管抗诉、不管效果的局面。司法实践中,大量的抗诉案件,上级法院都要发回再审,下级法院不可能将再审通知送达上级检察机关,而下级检察院因无抗诉权,没有上级检察院的指派,便无法出庭支持抗诉,从而造成抗诉与再审脱节,形成监督"真空",影响了抗诉效果。三是抗诉改判率较低。大量民行抗诉案件都是上级法院发回原审法院自行再审,再审案件久拖不决,难以改判,抗诉效果不能真正得到有效体现。
二、检察机关法律监督职能弱化原因
我国社会主义法律监督理论体系还远未形成。目前的法律监督理论研究多致力于检察实践经验的总结,有的就理论而理论,使许多设想和原则流于理想层次,有的则停留在低水平的重复上,成为注释法律条文和具体实践的工具。当然,这些探讨和研究,也是我们所必需的,但法律监督作为当今最丰富、最具实践性和研究性的一项课题,由于缺乏基本的理论构架和引导,使其理论研究难以达到一定的深度和广度。这也是当前法律监督理论整体感不强、系统性不够,导致法律监督效果不佳的重要原因。
立法过于原则、空泛。如民事诉讼法、行政诉讼法分别规定人民检察院有权对民事、行政审判活动实行法律监督,但范围只限于人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的监督,而且这种监督也只限于按照审判监督程序提出抗诉这一形式。对于民事审判过程中发生的"暗箱操作"却没有手段进监督、制约。再就目前相对完善的刑事诉讼监督来讲,虽然修订后的刑事诉讼法规定了"人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督",但监督范围及程序仍有诸多疏漏和缺陷。如在立案监督中,人民检察院对公安机关在立案中发生违法行为提出纠正意见,如果公安机关不予采纳、拒不纠正,检察机关如何处理,法律缺少规定。对通知立案而公安机关不立案的情形,法律也没有具体规定检察机关可以采取哪些措施。
缺乏刚性的保障措施。如检察机关提出的"立案监督"、"案件退查制度"、"不捕、撤诉跟踪"等,对侦查活动和侦查结果的监督措施,受到公安部门的冷遇;审判监督的"跟踪制度"、"备案制度"、"超期羁押人犯的检查制度"等,法院系统不接受。因此,在实践中,不得不采取"便通"、"迂回"战术,对检察监督的建议、决定等,进行"软包装"、"软着陆"。对公安不捕的案件,用退补通知代替,使公安好接受;对法院要抗诉的案件,不用抗诉书,使用"改判建议"。虽然也能达到某些效果,毕竟违背诉讼立法的初衷,工作起来也很累。甚至不可避免地出现了一些"官情案"、"台阶案"和"消化案"。
未准确定位法律监督职能。近十年来,检察机关一度把法律监督职能与打击刑事犯罪职能、打击经济犯罪职能、保护职能、服务职能等相提并论。未能把法律监督放在突出、中心的位置上来。具体执行中,不可避免地是轮流突出:或是打击刑事犯罪,执行"压下去的任务";或是打击贪污、受贿、配合惩治腐败;或是又提出以服务经济为中心,为建立市场经济作贡献。法律监督职能一直未能明确定格、定位。特别是在市场经济的冲击下,一些监督者,放松法律监督、热衷谋求经济实力,
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