的管理和费用结算，导致行政成本高、行政效率低，加重了医疗机构的运行成本。而且，医保经办机构和新农合的管理尺度、考核方式也不一致，有可能导致定点医疗机构对两项制度管理的不适应。
四、构建城乡一体化保障制度的思路及步骤
实行医疗保险城乡一体化是大势所需，2007年国务院《关于开展城镇居民医疗保险的试点指导意见》指出：鼓励有条件的地区结合城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗管理的实际，进一步整合医疗保障资源，为建立统筹城乡医疗保障体制指明了方向和具体要求，设定这样的目标，有利于解决目前部分人群没有参加基本医疗保险制度的突出问题，解除城乡居民后顾之优，改善消费预期，有利于构建和谐社会，使广大人民群众获得更加均等的公共服务，分享经济社会发展成果，但这是一个渐进的过程，在推进一体化建设的过程中，应该把握好以下三个基本原则：
（一）处理好公平、效率和质能的关系。确保城乡居民在医疗保险的资金筹集、待遇补偿、医疗服务等方面都受到公平对待，公平筹资机制要求要有高水平的分担机制，来分散个人的医疗费用风险，同时体现对贫困者的关怀和照顾，医疗服务公平要求制度设计能够公平的对待每一位，不存在性因素，待遇保障公平要求在测算补偿标准时要充分考虑到不同人群的经济负担能力，合理地满足医疗需求。
对参保者而言，效率要求能够化解居民的个人的大额费用风险，对于医疗服务机构来说，要强调技术效率和生产效率，领导医疗机构和医务工作者重视疾病预防，重视医疗服务的成本收益，选择时宜的治疗技术和药物，对政策制定和监管者而言，要强调优化资源配置，优化市场结构，促进不同医疗机构之间的竞争。
质量意味着医疗服务和药品的质量应该得到保证。引导医疗服务提供者提高医疗服务的质量，对药品和服务质量进行有效的监管，不断提高国民健康素质，建设生活质量型社会。
（二）政府主导，与发挥市场积极作用相结合。政府要主导医疗保障制度建设，解决医疗保险市场和医疗服务市场，共需双方信息不对等，行业垄断，而导致的市场吃力，而切实提高医疗服务的公平性。因此，政府要承担更多的责任，避免包揽更多的具体事务，优化医疗卫生体制的设计，进行城乡医疗卫生规划，同时，充分发挥市场在配置医疗卫生资源，提高医疗服务等方面的积极作用，满足居民多样化，高质量的医疗需求。当前，政府的主要责任主要体现在四个方面：1、继续扩大各项医疗保险制度的覆盖面，优化调整医疗保险制度体系的结构，尽快提高城镇居民医疗保险的统筹层次，实现地市级统筹；2、改变医疗保险基金的财务制度和医疗费用支付制度，形成有效的医疗服务，第三方购买机制，不断提高医疗服务质量，发挥医疗保险基金服务购买的角色。引导约束和控制医疗机构服务行为；3、调整财政公共卫生支出的方向和结构，重点资助弱势群体参加医疗保险，公共卫生支出由补供方转为补需方，大力推行管办分离，让公立医院与民营医院共同竞争，通过竞争提高服务质量；4、通过增加财政的公共投入，来分担居民的个人医疗负担。
（三）统筹考虑，协同推进。构建一体化不能仅仅一个部分单打独斗，需要相关部门携起手来，制度的问题通过修正制度解决，非制度问题则需要群策群力，医疗保障制度建设关系到资金筹集和服务购买两个层面，涉及到医疗保险和医疗卫生服务两个市场，影响多方利益主体，只有协同推进各项改革，建立和完善多种体制机制，才能发挥医疗卫生体制改革的整体效率。
《意见》和《方案》要求“到2020年建立起比较健全的医疗保障体系，为全体人民病有所医提供制度保障”，按照当前我国医疗保险体系“三险一助”（城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助）的组合模式，以及地区发展不平衡，城乡二元结构的实际，笔者认为构建城乡一体化的保障体系应分三个阶段实施。
第一阶段(2009年到2012年)：核心任务是进一步扩大现行保障政策的覆盖面，尽快推进城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗并轨，搭建“三横三纵”的主休构架（三纵是指城镇职工、新农合和城居三项保障制度，三横是指三项制度构成的主体层、城乡医疗救助和社会慈善救助构成的保底层保以及补充医疗保险和商业健康保险构成的补充层），打破户籍标准的约束，将农村城镇化过程中的第二三产业的劳动者，第一产业中的农业产业工人纳入职工基本医疗保险制度，将城居医保和新农合整合为城乡居民医保，使二者在制度体系构架、管理流程等设计流程标准上实现制度统一、管理统一。
第二阶段（2013到2017年）：建立区域性国民医疗保障制度，核心任务是在一定区域范围内，实现医疗保障制度的全面整合，构建统一的医疗保障制度，完善医疗服务购买机制，控制医疗费用，提高医疗服务质量，在完成城镇居民与新农合并轨的基础上，不断缩小二者的缴费、待遇支付水平上的差异。
第三阶段（2018年至2020年）：建立公平、普惠的国民医疗保险制度，核心任务是在全国范围内统一制度安排，实现医疗保障的社会公平，满足国民多样化的医疗服务需求，提高保障程度，增加保障项目的多样性，强化公共卫生服务的均等化，引导医疗保障制度向健康保障制度转变，促进国民生活质量的全面提高。
按照“统筹城乡、整合资源、管办分离的思路”，当前，构建城乡居民一体化医疗保障体系主要的工作措施包括以下六个方面：
（一）统一经办管理。将“三险一助”统一划规到劳动保障部门，建立垂直管理的医保经办机构，明确管理部门的性质和专业人员配备标准，实行规范化管理，避免机构分设带来的浪费。
（二）建立由劳动保障部门统一监督管理，医疗保险经办机构具体经办，医疗单位提供服务的工作格局，确保医疗保险基金的安全运行。
（三）延伸工作机构强化基层工作平台，将医疗保险管理和经办的机构延伸到乡镇街道，落实乡镇街道经办机构的人员编制和工作经费，形成统一规范、高效的运行体系。
（四）加强信息网络建设，以“金保工程”建设为契机，留好与新农合信息系统共建、共用的接口。

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