定得比较原则,监督缺乏具体的操作程序和方式,以及监督的法律效力不明确。因此,对相关的法律作必要的修改十分重要,如对地方组织法中有关各级人大行使监督权问题要予以细化,要规定人大对政府行为监督可以采取的法律措施,明确人大开展对政府行为监督的内容、形式和程序。总之,人大对政府行为实施监督,提高监督实效,就必须设置好各类监督形式,而且必须从监督的提起、监督行为的实施到监督终结的评价和制裁,都必须明确、具体、完整地规定。全国人大常委会拟订的初步性的《监督法》已经过一次审议,但离出台还有一定时间,而一些地方人大在已制定的监督政府行为的法规中,存在着监督内容不尽一致,监督程序、方式和制约措施不尽科学、系统的情况。为此,制定一部全国性的、比较系统完备的监督法律,对人大监督政府行为的内容、组织结构、权限措施程序等加以明确规定,是非常必要和迫切的。同时,要认真研究、大胆借鉴西方议会制度中的有益做法,健全和完善代表大会、常委会会议上的提案、调查与听证、辩论、表决、公开转播等项制度,广泛吸收专家学者和公众,充分参与人大的民主决策和法治监控过程,使人大在监督工作中能更有效地发挥作用。需要强调的是,这方面,不但要重视制度的构建,更要重视制度权威的确立,防止制度虚设、规范扭曲和程序走样,使制定的制度、规范、程序在具体工作中真正落到实处。
有立法权的地方各级人大可依照宪法和法律的有关规定,先行制定一些单项或综合性的监督政府行为的工作法规,尽量明确各类监督工作的实质内容、操作程序、保证督政职权实现的具体措施等问题。
没有立法权的地方人大也可根据工作实践,制定一些切实可行的监督工作有关规定、决议,确保监督职权落到实处。在具体工作中,要注意选择适当的监督方式,并综合运用各种软硬措施,力求达到监督的最佳效果。如对政府行为中的一段时间内的政府工作的监督,福州市人大常委会从前年开始作了较大改革——对政府工作报告实行“二审制”,常委会会议审议政府工作报告和常委会组织的视察、检查报告,作出审议意见后,提交政府整改,后者在下一次人大常委会会议上报告整改情况。从而改变了“会议审议,说说议议,不说白不说,说了也白说”的状况,保证了人大常委会会议的高效进行。
(三)完善人大监督程序的“三化”设计
健全违宪审查程序。党的十六届四中全会指出:“全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念,坚持在宪法和法律范围内活动,带头维护宪法和法律的权威。”总书记总书记在首都各界纪念宪法颁布实施20周年大会上所作的重要讲话中,明确提出“要抓紧研究和健全宪法监督机制,进一步明确宪法监督程序,使一切违反宪法的行为都及时得到纠正。”根据我国的体制,违宪审查程序主要是审查规范性文件,纠正违宪违法的职务行为。在审查规范性文件方面,需要限定规范性文件的范围,完善规范性文件的备案审查程序。在法律监督实施方面,近年来各级人大普遍开展了执法检查工作,还就错案责任追究制、执法过错责任追究制进行了许多探索。应当将这些做法在程序上进行规范。
改进预算监督程序。经过300多年发展,当今许多国家议会都把预算案视为仅次于宪法的重要法案,并通过预算监督程序对政府活动实行监督。我国宪法和法律对于财政监督的范围、内容、实施程序和操作办法的规定过于笼统。加强人大财政监督,当务之急是改进财政预算监督程序。还要研究怎样发挥审计机关的作用,加强对财政决算的监督。深圳市人大推出“绩效审计”,不仅管住了政府怎么分切财政蛋糕,还管住了政府花钱的效益。
完善特定问题调查程序。人大就国家的重大事项等特定问题的调查,西方称之为国政调查。它起源于17世纪的英国。值得一提的是,国外在调查听证中,听证会得到了广泛地应用。我国宪法虽然规定了特定问题调查制度,但没有规定调查听证制度,这在一定程度上影响了特定问题调查的可操作性。这就需要进一步完善有关特定问题调查提出、组织和工作的程序,建立监督听证会制度,发挥国政调查的作用。
完善询问和质询程序。质询程序发端于1721年的英国议会,成文规定于1789年的法国宪法,现已被大多数西方国家所采用。仅撒切尔夫人任期内就接受过数百次质询,首相与内阁成员正襟危坐,听候与答复议员连珠炮似不饶人的质询。我国宪法和法律虽对询问和质询进行了规定。但现在法律仅允许提出书面质询,对质询案设置的限制过多。应当允许代表或者常委会组成人员即时提出口头质询。还可以考虑把回答质询的场合从代表团会议、常委会小组会议逐步扩大到全体会议。由于人大的会期较短,需要研究闭会期间质询案的提出和处理程序。在质询问题基本清楚之后,人大应当进行讨论和表决,对有明显过失行为的当事人进行处理。
健全撤职和罢免程序。弹劾程序起源于14世纪的英国。弹劾程序的规定较为复杂。我国法律没有关于弹劾的规定。近年来,一些地方人大普遍开展了述职评议工作,为建立弹劾制度积累了一些经验。地方组织法对撤职权进行了规定,但宪法和法律对人大的撤职权却没有规定,罢免、任免程序的界限也不够清楚。这就需要总结经验,进一步完善撤职、罢免程序,增强其可操作性和权威性。
(四)健全地方人大监督机制的“三化”设计
从体制上加以理顺。要分清党政职责。人大要依法开展对政府行为的监督。要积极争取和依靠党委对其监督工作的支持,经常向党委汇报人大监督中的困难和问题,请示党委帮助解决;要解决人大常委会主任由党委书记兼职的问题。建议设立专职人大常委会主任,人大常委会主任兼同级党委副书记或常委;审计、监察部门是政府的组成部门,监督政府工作从理论上说不合理,从工作体制上说不顺,建议效法欧美、日本等国审计机关隶属议会的做法,将审计、监察部门划归人大常委会领导,或者在权力机关的常委会内部,增设审计工作委员会和监察工作委员会,并在法律上明确其应有的地位和相应的权力。这样做能够解决监督主体多而散又弱的问题。要将一些人民生活关系密切的垂直管理部门,如金融、电力、电信、工商、技监等真正纳入人大监督范围,从体
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