直到最近，私人领域和公共领域才被看作是一个经济两个相互排斥的组成部分。一般认为，私人领域是通过市场交易得以组织的，公共领域则是只通过政府制度才得以组织的， 在其中，服务是通过公共行政体系提供的。公共行政原则传统上要求通过一体化命令结构来组织服务，在这一结构中，所有人员都向一个执行长官负责。私人领域协调通过市场体制实现，该体制通过竞争性购买和销售来治理经济关系。相反，公共领域协调通过官僚体制实现，在一体化命令结构中上级通过控制使每一个公共雇员向作为选任的公共官员的执行长官负责。

在过去20年时间里，有关公共领域组织的传统假设遭到了严重挑战。研究公共领域投资和支出决策的经济学家已经看到，设计用来克服市场失败问题的制度本身就有着严重的缺陷。求助于公共领域的解决办法，不一定纠正市场失败。

本文将分析公共服务的基本特色，以及包括私人企业在内的多组织安排在提供公共服务方面的重要角色。公共经济不一定是一个排他性政府垄断经济。它也可以是一个混合经济，在其中私人也参与公共服务提供。这一可能性为克服某些公共领域无效率和为纳税人的税金提供更多的回报提供了重要的前景。

然而，公共经济非常不同于市场经济。决定依靠传统市场机制来从事公共服务提供的私人企业家是注定要失败的。他必须懂得公共经济的逻辑，并学会在这些约束之内寻找其机会。公共服务的私人提供，完全不同于私益物品和服务的私人提供。

为了厘清公共经济的逻辑，我们应该首先认为公益物品的性质不同于私益物品。然后，我们探索公共领域组织的可能性，包括发展类似于市场的安排。这样的安排意味着从产业的角度来看待公共服务，这对于公共行政来说意义非凡。

人们早就认识到物品的性质对人类的福利有所影响。比如亚里士多德就说过：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”。在最近20年里，有大量的文献关注把公益物品或者集体物品与私益物品或者个人物品区别开来。在这里的讨论中，我们将把排他性和使用或者消费的共同性当作区别私益物品和公益物品的两个定义性标准。我们也将考查选择之尺度和程度之基本差异对于公共服务组织的显著影响。最后，还将在有关公益物品经济关系组织所固有的问题方面引申出若干政策意义。

长期以来，排他性都被看作是在市场机制条件下提供的物品和服务的一个必要特征。当物品或者服务的潜在用户能够被排除从而满足零售的界限与条件时，就存在排他性。如果双方同意，那么物品或者服务就以一定的价格供给。这就发生了等价交换。买者获得物品，而卖者则获得特定的价值。

当排他性不可行时，只要有人供给某一物品，任何人都可以从该物品中受益。我们所呼吸的空气是由大自然供给的，因此难以进行排他。大楼的景观，无论被看作是“有益之物”或者是“有害之物”，也为其他人所提供，在通常情况下也无法实现排他。空气、噪声和水污染是“有害之物”，除非付出一定的代价，任何人都不能排除或者避免；反之，当污染水平降低时，也不可能排除某个人，不让其享受这一好处。

物品或者服务的另外一个属性涉及使用或者消费的共同性。当一个人排除另外一个人使用或者消费时，就不存在消费的共同性。在这种情况下，消费完全是可分的。为一个人所消费的一条面包不能为另外一个人

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