需要没有必然联系，农民对本地区的官员和公共事务没有决定权，导致农民无法提高关心社会的热情，无心关注国家政策走向和农村发展，同时严重影响了农民参与公共事务的能力，从而形成恶性循环。乡镇自治后，国家权力在乡镇主要转变为保障公民的选举权得到真实、充分、完整的实现，保障乡镇的稳定，保障最基本的国策如义务教育、计划生育等的落实。至于乡镇经济发展、基础建设、公共服务、乡镇组织形式、乡镇领导及工作人员的数量与补贴、乡镇领导的监督等由乡镇自主决定，国家不加干涉，也不进行考核，更不搞检查达标，只是在推行之初提供指导性、选择性意见。国家对乡镇的控制主要通过财政转移支付手段进行，由于民选的乡镇领导和聘用的工作人员不是国家公务人员，财政转移支付只对乡镇整体进行，不随乡镇的工作人员而变化，所有的资金由乡镇自主安排。
4、发展多种农民组织。利益集团理论认为，团体成员的社会地位、团体的凝聚力、团体成员的知识水平、领导者的才能与游说技巧及途径，比单纯的人数多寡更加决定一个利益集团的影响力。中国农民尽管人数众多，但由于缺乏自己的组织，无法与有组织的政府和其他社会集团之间平等博弈，导致了地位低下、权益受损，也使得国家在农村的行政效率极低，造成社会财富浪费。1994年开始的棉花流通体制改革，1998年开始的粮食流通体制改革，都是为了解决双方的具体矛盾，如1998的粮改政策，当时政策设计的核心，是按保护价敞开收购和顺价销售，以保护农民的价格收购粮食，并实现顺价销售，减少国有粮食部门的亏损。如果实现了这个目标，保护价与市价之间的价差就不是政府出，而是由最终消费粮食的人来出，政府只起一个保护农民的中介的作用。政策维护国有粮食部门的垄断地位，阻止了非国有粮食部门从事粮食购销业务。独家经营的结果是，国有粮食部门违规操作，不但没有真正按保护价敞开收购，反而压价压级收购，又低价销售，赚取保护价与收购价之间的差额，导致粮价长期低迷，顺价销售无法实现，仓储费用、粮食损耗居高不下，到2001年，国有粮食部门不但没有扭亏，反而出现高达7000亿元的亏损，棉花收购部门的亏损也达456亿元，农民的损失则数倍于此。这个例子说明，即使政府代表了农民的利益，但政府的操盘手--粮食和棉花收购部门也会从自己的利益出发，扭曲政策，牟取单位和部门利益，损害农民的利益。"从几十年的农业政策史及其经济后果看，缺少一个反映农民利益的、平衡的*结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。" 其实，工会和农会曾经是中国*党动员民众，推翻旧政权的主要群众组织。毛泽东在其著名的《湖南农民运动考察报告》中对农会作了热情洋溢的高度评价。农会是中国新民主主义革命取得胜利的中坚力量，在解放战争时期和建国初期的土地改革运动中发挥了重大作用。在社会主义改造时期，农民自发地组织起互助组、土地入股的初级合作社，农民组织由*斗争转向发展经济，开创了中国农村合作经济组织的先河。然而建国以后，党在农村建立起基层政权，却取消了农会。一种错误的认识以为，农民自己的组织获得发展以后会不利于农村社会的稳定。事实恰好相反，高度离散的社会群体最容易受到谣言和邪教的蛊惑，并很容易为立场极端的领袖人物所利用。据美国著名农村社会问题学者米格代尔分析，分散的农民可能是"革命者"的社会基础，而有组织的农民则可能是改良主义者甚至是保守主义者的社会基础。因此，保障农民权益，缓解社会矛盾，就要把分散的农民组织起来，首先要恢复农会，使农民的愿望能够通过秩序化的组织渠道得到表达。在恢复农会的同时，还要大量发展农民自己的经济组织，并保障农民自由进入和退出各种协会的权利 。在种植、加工、流通、融资等领域建立各种协会，如蚕桑协会、柑橘协会、养鸭协会、水稻协会等，通过农民组织的自助、自我管理和自我服务，改变博弈中的弱势地位，争取平等的权利和利益，维护农村的稳定。
结束语
"三农"问题引起的广泛关注，是任何其他问题无法比拟的。关于"三农"的学术研究著作汗牛充栋，为我们写作这篇论文提供了丰富的材料，同时也使我感到正一步步走向一个迷宫。对于一个现实的问题，本文尝试以实际的制度变迁来解决，较多地关注现行的*法律制度存在的缺陷，并探求造成缺陷的历史原因。在写作本文的过程中，一些事情正在逐渐发生变化：沈阳率先取消了"暂住证"；国务院废除了城市流浪乞讨人员收容遣送办法，代之以更为人性关怀的救助管理办法；北京、江苏、山东、河南、厦门等省市陆续制定颁布了新的户籍管理规定，制定"户籍法"呼声日高；增值税起征点大幅度提高；出口退税制度重新调整；新型农村合作医疗制度扩大试点……"立党为公、执政为民"的教育宣传渐入人心，十六届三中全会决议提出统筹城乡发展，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，包括完善农村土地制度，给予农民合理的征地补偿；支持农民发展多种形式的农村专业合作组织；加大对农业的支持保护，增加对农业和农村的投入；取消农业特产税，逐步降低农业税率；改善农村富余劳动力转移就业的环境；废止妨碍公平竞争的规定等等。我们有理由相信，"三农"问题的解决虽然会是一个长期的渐进过程，但胜利是必然的。

陈柳钦（1969-），男，湖南邵东县人，经济学硕士，哈尔滨商业大学国际经济与贸易研究所研究员，哈尔滨商业大学贸易经济学院教授，哈尔滨商业大学硕士研究生导师，哈尔滨理工大学客座教授，河北经贸大学工商管理学院客座教授,对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院特邀研究员。在《经济管理》、《经济理论与经济管理》、《经济研究参考》、《经济要参》、《经济科学》、《改革》、《国际经济合作》、《南开经济研究》、《财经科学》、《财经理论与实践》、《农村金融研究》、《金融论坛》、《亚太经济》、《管理科学》、《社会科学辑刊》、《人文杂志》、《江苏社会科学》、《国际商报》、《中国经济导报》、《中国改革报》、《中国信息报》、《工人日报》、《经济学消息报》等多种经济类核心期刊、专业期刊和权威报纸上发表论文400余篇，研究方向：产业经济、金融理论。

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