则，在我国现阶段只能建立城市居民最低生活保障制度，在农村还只能提倡家庭养老、土地养老、储蓄养老和互助养老，对比较富裕地区的农民则鼓励通过商业保险解决自身保障等问题。这种面对我国国情、实事求是的作法本身就体现了公平原则，如果提出不切实际的保障标准，地区间盲目攀比，只会形成新的、更大程度上的不公平。从社会保障面向社会全体成员这一点看，其贯彻的是“按需分配”原则；即“帮助弱者，多需多助，少需少助，不需不助”，由于受到综合国力和资金统筹能力的限制，我国现阶段的社会保障并不是阳光普照式的“逢需必助”，而是在公平原则指导下有限度的、渐进式的“按需分配”。如我国现阶段只能向城市居民提供最低生活保障，即便对残疾人、孤儿、孤老提供的特殊福利及社会扶助，也只能以满足其基本生活需要为准则。这就是说，社会保障虽然具有一定的国民收入再分配的作用，但这种再分配对调节收入差距悬殊的作用是极其有限的，其公平性主要体现在保障基本人权的实现上。 二、我国社会保障的立法难点 我国亟待制定《社会保障法通则》，不仅因为我国现有的社会保障法规零散而不成体系，有的地方性社会保障法规的出台颇有应急色彩；更重要的原因是社会保障费用支付困难、管理混乱等情况已在一定程度上影响了改革的深化。依笔者之见，建立有中国特色的社会保障制度，首先要处理好以下几个难题： （一）资金缺乏与人口众多 我国是一个人口大国，生产力发展水平较低，在世界上属于低收入国家。一个更为严峻的形势是，到下世纪30年代我国人口可能达到16亿，而届时工薪阶层的退休人数亦将达到高峰，退休人员将相当于在职人员的40％以上。可以预见，到下世纪我国社会保障金支付能力不足与保障对象众多的突出矛盾将成为最大难题。为了最大可能地缓解矛盾，一是要想办法“节流”，如尽可能减少管理费用开支；二是要在“开源”上做好文章，资金来源多渠道是我国社会保障制度改革的目标之一。为此，我国的社会保障制度必须实现三个转变：一是社会保障模式由“国家型”向“保险型”转变，二是社会保障基金筹集模式由“现收现付制”向“国家积累制”转变，三是由被动地实施社会救济向积极地推进“再就业”工程转变。 （二）用工与养老 目前，我国正在建立由国家、用人单位、劳动者三方共同负担的养老保险制度与职工基本医疗保险制度。从现实情况看，实施的最常见难题是：有的固定制用人单位借口经济效益不好等实际困难停付、减付、欠付养老金，临时用工企业又想方设法逃避为雇员缴纳养老金。为了改变这一现状，我们必须从明确养老金属性、强制企事业单位和雇主缴纳与唤醒劳动者自我保障意识三方面着手。首先，养老金在社会主义市场经济下的基本属性可以概括为“与劳动者的工资一样，属于劳动力再生产费用的一部分，也是劳动力价格或价值的实现形式，是劳动者必要劳动时间内创造的，是劳动者一生劳动报酬分期支付中的延期支付部分。”可见，企事业单位和雇主应当支付劳动者的部分养老费用。其次，对企事业单位和雇主来说，在用工与养老的问题上存在权利义务关系。雇员在其在职期间向企事业单位和雇主提供一定数量与质量的劳动，企事业单位和雇主就在一定时间享受到了获得劳动者提供劳动的权利，而劳动力的雇佣金理应包括两大部分：一是即时领取的工资，二是延迟领取的养老金。因此，企事业单位和雇主必须在使用现实劳动者的同时，承担为自己的雇佣者缴纳部分养老费用的义务，形成“谁用工、谁付薪、谁养老”的良性循环格局。最后，劳动者自身也必须明确：雇主支付的养老金既来源于劳动者在“必要劳动”中创造价值的一部分，又是雇主履行义务的必要形式，一定要在“必要劳动”所创造的价值中预先提取；国家对拒不缴纳雇员养老金的雇主应当依法惩处；被雇佣者也决不能因为已经得到了不菲的工资而忽视未来的养老问题。 （三）保障与褒扬 从我国现行的社会保障制度来看，优抚安置是主要由国家财政支付资金，对军烈属、伤残军人、退伍军人等有功人员实施救助与保障的制度。与社会保险等涉及绝大多数社会成员的保障方式不同，优抚安置的对象只能是特定的群体。与社会救济等以扶危济困为目的的保障方式不同，优抚安置必须体现国家的*褒扬与经济补偿。然而，我国现行的优抚安置政策已经不能适应现阶段社会主义现代化建设的实际需要。 对象范围过窄。把优抚安置对象的外延限定为军烈属、伤残军人、退伍军人等显然有利于解决战争年代的遗留问题，而事实上只要不发生大规模战争，这部分优抚对象的数量必然趋于减少。 重公平超过了重效率。我国现行的优抚安置制度虽然也考虑到依贡献大小确定保障的层次和标准，然而，该制度最主要还是体现国家对全体保障对象应负的责任，贡献大者高保障、贡献少者低保障的褒扬机制在经济补偿方面未得到应有的体现。 （四）先富与共享 改革开放之初，邓小平同志提出“让一部分人先富起来”的观点。改革开放以来，确有一部分人实现了超出社会平均水平若干倍的致富速度与程度。我们实施鼓励一部分人先富起来的政策的根本目的在于实现全社会的共同富裕。但在当今中国，也出现了分配不公等严重的社会问题。少数人超前消费、挥霍浪费，而较多的人无法满足最低消费的两极分化现象已经在一定程度上影响了改革、发展的进程。笔者认为，未来的中国已不宜继续鼓励“先富”，而应致力于“共富”的实现，最低生活保障制度的全民共享则是共富的必要前提。社会保障不应是给先富者“锦上添花”，而应是对普通劳动者的“雪中送炭”。当前， 三、对我国社会保障法立法的几点建议 社会保障立法既是社会保障制度发展到一定阶段的必然产物，又是社会保障体系建立的必然要求。对我国来说，鉴于基本国情和未来即将面临的严峻形势，我国社会保障立法工作更加任重道远。为此，我们不仅要立足现实，放眼未来，更要借鉴当今世界各国在社会保障立法方面的经验和教训，才能制定出一整套集科学性、前瞻性、可行性、操作性为一体的具有中国特色的社会保障法律体系。 （一）养老金给付时必须考虑货币贬值因素 由于社会保障制度中公民的部分权利义务具有权利未来享受与义务现实履行的特殊性，以养老保险为例，这

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