斗目标，使《规划》体现适应性。《中共南京市委关于制定南京市国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，明确了本市“十五”时期全市经济和社会发展的六项基本指导原则。其中第六项原则是：“坚持‘两手抓、两手都要硬’，促进社会全面进步。在抓好物质文明建设的同时，更加重视精神文明建设，真正把物质文明和精神文明建设作为统一的奋斗目标，同步规划，同步发展。大力推进社会主义精神文明建设和民主法制建设，继续发扬社会主义民主，加大依法治市力度，加快文化大省的文化中心建设，提高社会文明程度和法治化水平，积极营造健康向上的文化氛围和稳定和谐的社会环境，为全市改革开放和现代化建设提供有力保证。”根据市委的建议，市政府编制并经市第十二届人民代表大会第四次全体会议通过的《南京市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，专门提出了“加强民主法制建设，提高依法治市水平”的具体任务。为了落实本市“十五”计划确定的有关任务，《规划》从指导思想、总体目标、主要任务到工作思路和具体要求，都充分考虑了与“十五”计划的相适应、相衔接。 第二、根据司法部刘飏副部长关于南京要在依法治市和“四五”普法方面努力探索继续当好“先行官”、种好“试验田”的要求，使《规划》体现前瞻性。2001年3月2日，市依法治市办公室主任、副主任和有关同志赴京向司法部领导汇报依法治市和“四五”普法启动工作，受到确定南京市为司法部的工作联系点的全国普法办公室副主任、司法部刘飏副部长的接见。刘飏副部长对南京的依法治市工作给予了充分肯定并提出了殷切希望。她说，南京市是司法部确定的第一个省会城市的普法依法治理联系点。 “三五”普法期间，南京在依法治市方面作为排头兵，较好地发挥了典型示范作用。现在，新的世纪刚刚开始，“四五”普法工作也正值启动阶段，在全国许多城市普遍实施依法治国方略、开展依法治市工作并取得显著成效的形势下，如何使这项工作在理论上、实践上进一步得到升华，需要作一些探索，南京市责无旁贷。希望南京市继续当好“先行官”、种好“试验田”，努力探索，提供经验，使普法依法治理工作不断向纵深拓展，总结出学法用法、依法治市的新理论，用以指导工作实践，从而提高城市管理的现代化水平。因此，《规划》中有了相当多的前瞻性内容的表述。如，在推进社会主义民主*建设方面，《规划》强调要“健全和完善党的领导制度，保证党的有效领导。各级党委要依照党章和宪法的规定，切实加强自身建设，健全和完善党的领导制度和领导程序，确保党的各项方针政策的有效贯彻和落实”；“要求广大党员、特别是党员领导干部成为遵守社会主义法律和实践社会主义道德的表率，成为法治和德治相结合的有力推动者。各级党组织要在宪法和法律范围内活动。”把依法治国和以德治国结合起来，是党和国家对加强社会主义精神文明建设和民主法制建设提出的明确要求。《规划》对于落实这项要求，没有停留在一般性的原则号召上，而是将其作为深入推进依法治市的一个重要思路加以规定，强调在实施依法治国方略的同时，开展法治与德治相结合的研究和实施工作。并指明了具体的工作途径：一是通过立法将社会主义道德中最低限度的义务法律化，并取得全社会遵行的法律强制力；对见义勇为的先进行为，以法定的形式给予相应的物质和精神奖励，促进全社会道德水平的提高。发动群众制定和执行各种守则、公约，将其作为加强基层民主*建设，实行基层组织自治的重要内容，政府依法对这类活动提供物质保障、给予指导帮助。二是动员和组织人民群众开展形式多样的法治与德治相结合的自我教育和实践活动，使依法治国、建设社会主义法治国家的观念深入人心，在全社会形成尊重法律、依法办事的环境和氛围，增强公民的社会公德意识、职业道德意识和家庭美德意识，培育良好的社会风尚。引导人们按照法律规范和道德要求处理婚姻家庭关系、财产关系，养成良好的个人行为习惯。约束和制止不文明行为，鼓励和保护人民群众与不法行为作斗争，保护妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体的合法权益。 第三、突破以往仅仅从法制建设的立法、普法、执法、司法和监督等基本环节构思《规划》结构内容的做法，把经济建设、精神文明建设和民主法制建设统一起来，使《规划》结构布局体现创新性。《规划》确定了推进社会主义民主*建设；规范、引导和保障经济持续快速健康发展；促进城市规划、建设和管理水平进一步提高；依法加强社会主义文化建设；确保*稳定和社会安定等依法治市五个方面的主要任务，在实施依法治市上明确了五个“同时”的工作思路和具体要求，即：一是在提高领导干部法制观念的同时，增强全民的法治意识和法律素质；二是在加快经济建设、城市管理立法的同时，加强民主*建设等方面的立法；三是在进一步完善法律监督机制的同时，积极推进基层民主管理和民主监督；四是在加强依法行政、公正司法的同时，进一步完善法律服务和保障体系；五是在实施依法治国方略的同时，开展法治与德治相结合的研究和实施工作。从而，使新的《规划》与以往的《规划》相必较，在谋篇布局上有了较大的创新和突破。 （二）严密布局，突出《规划》确定的原则和目标 在《规划》文本的布局上，除了序言之外，共有五章。第一章有两节，分别表述依法治市的指导思想和五项基本原则；第二章是明确八项依法治市阶段性的总体目标；第三章有五节，依次表述依法治市五个方面的主要任务，总共分解为23个子项；第四章也是五节，依次表述依法治市的工作思路，并分解为15项具体要求；第五章有两节，分别是依法治市规划的实施步骤和组织领导。在这些章节之间，其内在联系是：第三章关于依法治市五个方面的主要任务，与第一章关于依法治市的指导思想和五项基本原则相衔接；第四章关于依法治市的五个工作思路和15项具体要求，与第二章明确的八项依法治市总体目标相呼应；第五章则是整个《规划》得以落实的基本保障。在整个《规划》中，实现了“三个突出”： 第一，突出依法治市的指导思想，统领依法治市的全局，对依法治市各方面的工作起根本性的指导作用。《规划》确定的指导思想是：以邓小平理论、党的十五大精神和江泽民同志“三个代表”重要思

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