面对区域性贫困的现实,历年来我国政府都要向贫困地区输入扶贫资金。1986年以来,包括贴息贷款、财政拨款、有关部门的扶贫资金等,扶贫资金迄今累计额已超过100亿元。那么,近10年来我国扶贫资金的运作和使用效果如何?在农村商品经济迅速发展、地区发展差距明显扩大的环境中,如何处理好政府与市场的关系?现行的扶贫资金运作体制应作哪些重大调整?带着这些问题,我们详细考察了xx省xx、xx两县扶贫资金使用的基本情况。

一、两大扶贫资金的运作和使用

自1986年以来,国家向贫困地区提供的扶贫资金,主要包括各种专项贴息贷款和采取以工代赈形式发放的转移支付资金——财政性拨款两大内容。依据《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》、《国家八·七扶贫攻坚计划》等有关政策的规定,以工代赈资金主要用于农田水利、交通等公用基础性设施的投资,各项专用贷款主要拨放在种植业和非农产业等经营性领域。两大扶贫资金使用方向的明确界定和互补性使用,在很大程度上弥补了市场力量的不足,为推动贫困地区的经济发展发挥了重要作用。

从1985年至1995年5月,国家下拨给xx县的扶贫资金总额为5134.6万元,其中各项贴息贷款为3596.9万元,以工代赈资金为1537.7万元。下面分别介绍这两大扶贫资金的下拨、运作和使用情况。

(一)以工代赈资金从表1可以看出,农田水利和交通等公用基础性设施领域的投资,占已使用以工代赈资金(1121.2万)的95%以上。这种使用方向是非常必要的,也是完全正确的。loCAlHosT但是,我们应该看到,一方面,在中央财政现有分配格局的约束下,国家已尽了很大努力支援贫困地区;另一方面,现有财政支援还远远不能满足贫困地区的紧迫需要。据xx县领导说,本世纪末,要实现全县村村之间通石子公路,至少需要2亿元(现价)资金,而近10年来,中央财政的拨款年平均只有150万左右,这是一个极为现实的尖锐矛盾。

(二)扶贫专项贷款从1987年开始,省扶贫开发办和省农业银行将中央下达给贫困地区的扶贫专项贷款,按贫困人口比例分配给县。自1991年以后,扶贫专项贷款改为按切块资金、项目资金、项目填平补齐资金三种形式安排和下拨,其中:切块资金占当年配额的40%,直接分配下拨到县,主要用于贫困乡村家家户户都能干的种养业项目,由省州县三级按立项审批权限安排使用;项目资金占当年配额的40%,划分到贫困县后,由各贫困县用扶贫投资项目去争取,按项目投资使用;余下的20%集中作为全省项目资金缺口填平补齐。

从1985年到1995年5月底,国家下拨给xx县的各项专项货款为3596.9万元,已动用3429万元,未动用余额为167.9万元。表2反映了扶贫贷款总量及其投资构成的大体情况。

在了解了以上基本情况后,现在我们更为关注的是,扶贫专项贷款的审批权限是如何划分的?获得贷款的行为主体是实行自负盈亏经营,还是附属于地方政府(县、乡)的经济实体?其经济行为具有什么特征?总之,现阶段扶贫专项贷款运作的体制性特征及其影响,才是我们关注的重点。

通过实际调查我们得知,在专项扶贫贷款的审批过程中,10万元以下项目由县立项审批(1994年改为种养业项目,不论承贷额为多少均报州立项审批);10-100万元的农业项目,10-50万元的工业项目报州立项审批;100万元以上农业项目,50万元以上工业项目逐级报省立项审批。切块资金重点用于种养业及其加工业项目;项目资金主要用于具有根本性和后劲性的加工业及电力、能源上。省州县三级审定投放资金的方式,共同形成了县扶贫资金的投资结构。

一个重要的现实问题是,扶贫专项贷款的审批权主要掌握在哪一级呢?1994-1995年5月资金的下拨情况可以回答这个问题。

在上述时期,中央下拨给xx县的切块资金240万元,项目资金825万元,总计1067万元,实际累收累放1964万元,按审批权限划分,其构成如表3所示:在表3中,州县审批立项的权力没有分离,考虑到这种情况,我们可以认为,目前国家下拨给xx县的扶贫贷款,其审批权主要集中在省州机构,特别是省的审批权,超过了扶贫贷款的一半以上,而基层乡镇不足3%。

扶贫贷款审批权的过度集中,使争取立项,获得贷款的经济行为演变为一种无规则谈判和竞争。当今的贫困县,纷纷将“跑上要贷”作为本县的“头等大事”来抓。现实表明,对扶贫资金这种不透明的恶性竞争,不仅无助于资金的有效使用,而且也是滋生腐败的催化剂。因此,调整、改革扶贫资金审批、分配的运行机制,是我国扶贫开发工作中应着手解决的一个重大现实问题。

xx县的实际情况表明,现行的扶贫贷款审批、分配机制,与借款主体能否自负盈亏经

营有直接关系。如果借款者是隶属于地方政府且不能实行自负盈亏经营的行为主体,那么,争夺按审批立项权限划分的专项贷款构成表3(1994-1995年5月)审批权力机构项目个数金额(万元)所占比重(%)省698550.2州县19923.9947.0乡(镇)55.012.8总计(累计累放)1964100.0扶贫贷款的恶性竞争似乎是事情的必然结局。从实际调查得知,按主要投资项目划分的扶贫贷款构成情况,有助于我们进一步了解这个问题。表4的资料是与表2联系在一起的,同一笔贷款资金,前者是按投资项目划分的,后者是按行业划分的。

在表4中,第4栏县属农资公司、县属种子公司加农户等项目贷款,系指获得贷款的表4(1985—1995年5月)项目贷款额(万元)所占比重(%)获得贷款的主体项目承办单位(经营主体)与获得贷款主体的关系贷款的最终担保者种植业中经营主体实现规模经营的操作

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海马排洪工程255.07.4县水利局代理关系县财政温饱工程16

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