8.04.9县农资公司县种子公司+农户代理关系,农户为自负盈亏经济实体县财政农户自担蚕桑种植210.06.1同上同上同上行政性指令,改变农户种植结构,实现连片规模经营杜仲202.695.9同上同上同上同上银杏45.01.3同上同上同上泡桐45.01.3同上同上同上核桃23.20.7同上同上同上脐橙19.00.6同上同上同上行政性协调,农户自我选择相结合烤烟40.01.2县烟草公司代理关系县财政同蚕桑种植种草养畜108.03.1县畜牧局+农户代理关系,农户自负盈亏的经济实体县财政,农户自担行政协调与农户自我选择相结合养猪鸡狗29.540.9同上同上同上农户自我决策县化肥厂锑治炼厂361.010.5县化肥厂县锑治炼厂厂家自身经营县财政盘江化工厂240.07.0县化工厂同上同上茶场及加工568.016.6县茶场同上同上电力能源558.016.3县水电局同上同上盘水镇炼焦炼铁39.91.2乡镇属炼焦炼铁厂代理关系乡镇财政面粉精米加工29.60.9县加工厂厂家自身经济县财政农贸市场及商业网点71.392.1县商业局代理关系县财政其它小项目415.6812.1不详总计3429.0100.0扶贫专项贷款逾期情况表5(1985-1995年5月)逾期单位金额(万元)所占比重(%)县化肥厂15829.9县葡萄糖厂5710.8县茶厂8616.6县种子公司468.9水电局海马排洪工程264.6林业局杉树种植贷款61.1县精锑厂193.6县糖厂81.5农户小额贷款12323.3总计529100.0最后,贷款发放单位、项目主管单位(县属局和公司)和项目承办单位之间的责、权、利不清,债权债务关系约束力不强,一方面,如上所说,造成了各单位之间无休止的扯皮和不规则的谈判;另一方面,致使贷款项目不能按计划进度实施,建设项目期限拉长,逾期债务连年滚动加大,严重影响了扶贫贷款的有效运作。调查资料表明,截止到1995年5月底,全县各项扶贫贷款逾期余额为519万元,占扶贫贷款余额的15.7%。而其中,县属企业和公司占贷款逾期余额的80%左右,千家万户的农户仅占20%左右(见表5)。

以上有关扶贫贷款运作中出现的问题,绝不是偶然的,也不能指望加强监督各行为主体的工作就能解决。深入分析可以看出,这是扶贫贷款行政性运作、项目决策的高度集中及由此而引发的风险集中化的必然结果,也反映出现行的扶贫贷款运作体制,还深深地打着指令性经济的烙印。因此,在扶贫贷款的最终使用过程中,更多地依靠市场力量,应是调整、改革扶贫贷款运行体制的可取选择。

基于专业户是我国农村经济发展中一支富有生机活力的重要力量,因此我们对专业户的经营、运作情况作了考察。结果表明,与附属于地方政府的经营项目比较,那些初具一定经济实力和经营规模的专业户,具有明显的优势:面向市场,实行自负盈亏经营,拥有生产经营决策的充分自主权;依据本村、本土的自然条件和资源优势,适宜种植什么,搞什么项目,心中有数;在市场需求变化的情况下,由于与农户有相对稳定的自愿交易关系,因而调整种植结构操作简单,成本较低;决策分散化,可以大大降低市场风险和自然灾害等风险;这些专业户的借入资金在实行资产抵押担保的条件下,银行机构不会蒙受贷款逾期损失。我们认为,在贫困县中,调整现行的扶贫贷款政策,开辟另一条贷款渠道,即对专业户发放有抵押担保的贷款,不仅是可行的,而且是一个迟早要解决的实际问题。

三、调整、改革现行扶贫资金政策的若干建议

缩小地区差距、消除贫困要有两个基本保证:一是要有雄厚的资金供给和资金投入;二是在扶贫资金一定的条件下,必须能够有效地使用这些资金。前者所涉及的主要问题,就是如何深化财税制度的改革,建立一个规范化、制度化的转移支付制度;后者的有效实施,要求我们要面对农村经济体制已经发生明显变化的现实,转变观念,更多地依托市场力量,从改革中寻求出路。具体地说,我们的建议是:(一)进一步推进财税体制改革,建立一个规范化的、强有力的财政转移支付制度。

我国现有财政支出的分配格局,主要取决于社会各部门、各地区政治、经济因素竞争与较量,而贫困地区正是谈判竞争力的最弱者。因此,历年来,扶贫资金的数额少得令人吃惊。资料表明,自1978年以来,全国每年投入贫困地区的扶贫资金不足15亿元,与近几年每年上千亿的企业亏损补贴、价格补贴相比,相差十分悬殊。这种状况如不能尽快扭转,反贫困战略无疑将会受到重大挫折。因此,深化财政体制改革,建立一个规范化的、强有力的财政转移支付制度,44统计研究在不发达或贫困地区是根本不存在的。因此,从国际上看,各国在缩小地区差距、消除贫困问题上,主要不是依靠市场的力量,而是依靠政府的推动,依靠政府的援助,同时政府也要在逐步建立有利于缩小差距、促进要素流动的市场体系方面,作出最大的努力。

中央政府在缩小地区差距、消除贫困方面的主导作用和推动作用,主要体现在两个方面:其一,中央财政对贫困落后地区的财政转移支付制度。一般来说,转移支付资金应严格投放在两个领域:一个是落后贫困地区的公用基础性设施的建设;另一个是

第二,在绝大部分投资项目中,项目承办单位(经营主体)与获得贷款的主体,是一种上下级之间隶属性的代理关系。这一事实本身表明,项目承办单位还不是一个自负盈亏的经济实体,实际上是地方政府的附属物。债务约束力软化、负盈不负亏,是其运作的基本特征。

第三,第5栏与第6栏有不可分割的关系,如果说项目承办单位附属于地方政府,其经营运作又不能自负盈亏,那么,县财政充当债务的最终担保人,必然是十分合乎情理的事情。然而,实际情况是,1994年xx县的财政收入为1300万元,而财政支出就需要2500万元。在这种情况下,所谓县财政担保,只不过是口头的担保;县财政的债务威胁,也仅仅是帐面上的威胁。债权债务关系约束力不强的真正后果是:地方农行发放扶贫贷

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