文章标题：论加快档案信息公开的立法

一、引子：一起行政诉讼案件

2004年6月16日，上海市市民董某因要求上海市徐汇区房地局履行提供房屋信息的法定职责被拒，向该区人民法院提起行政诉讼。

董某诉称：其父于1947年从法商中国建业地产公司购买了位于上海市某路204号房产，并自1947年9月1日至1968年7月16日期间，董某父母及子女实际居住该房屋，“文革”期间，董某父亲购买该房的原始资料灭失。2004年5月，董某依据《上海市政府信息公开规定》，向上海市徐汇区房地局要求查阅相关资料，但遭到拒绝。为此，董某依据《上海市政府信息公开规定》第七条、第十一条、第十二条、第二十三条的规定，提起诉讼，请求法院判令被告履行法定职责，向原告提供要求的有关房屋档案信息。

2004年8月16日，上海市徐汇区人民法院公开审理了此案。庭审中，上海市徐汇区房地局辩称：1、有证据显示，1948年该处房产的产权属于法商中国建业地产公司，董某一家在历史上虽然在该房屋居住过，但不等于与该房产所有权有关；2、董某要求查阅的档案资料属于上海市徐汇区房地局保存的档案，其是否开放由保存机关决定；3、查阅利用房地局机关保存的原始房地产档案资料，首先要经过房地局的同意，其次要符合《上海市房产管理局关于查阅房产档案资料的暂行规定》规定的查阅范围及查阅条件（即首先得证明自己是该房产的权利人或其代理人）；4、该房产现属上海徐房集团公司所有，董某及其父亲不是该房的产权人，没有权利查阅其他人原始的房地产档案资料。LOCALHoSt

上海市徐汇区人民法院审判委员会讨论认为，被告拒绝原告的查阅要求并未违背法律、法规及规章的要求，且也符合《上海市政府信息公开规定》第十条第一款的规定。据此裁定：原告要求被告履行法定职责，向其提供本市某路204号，在1947年9月1日至1968年7月16日期间，原告父亲购买产权及后被政府接管的相关档案资料的理由不成立，并于2005年4月15日作出一审判决，驳回原告的诉讼请求。[i]

随着人民法院判决的作出，一起行政诉讼案件了结了。从结果来看，档案保管部门胜诉了，可同样生在档案保管部门的笔者感到的却是难以言说的沉重。对于人民法院依法作出判决的案件，我们不便多去评价。问题是，一个市民，一个纳税人，要求政府机关提供和自身相关的说明事实真相的档案资料，这些档案资料已经超过了30年，又不涉及国家秘密，为什么竟遭到拒绝呢？提起诉讼的一方对于人民法院作出的判决会口服心服么？

二、症结：档案信息公开立法的严重滞后

其实，上述案件并非个案，正在董某案件审理之际，上海又相继发生了多起同类型的行政诉讼案件。结局如出一辙，均以市民败诉告终。那么，败诉的症结到底在哪儿呢？

症结一：档案封闭期制度。根据档案学理论，档案客观记录了机关行使职权与实施管理的过程，内容所包含的信息体现着领导的决策，涉及到党和国家以及公众的利益与安全，反映着社会经济、政治、军事、文化等各个方面的动向，维护与反映党和国家利益，具有极强的政治性。为使党和国家各项政策、措施积极稳妥地得到贯彻实施，各项工作高效而有序地进行，我国对档案内容信息设置了一个较长的封闭期。在国家档案馆，根据《中华人民共和国档案法》（下简称《档案法》）第十九条关于“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放”的规定，封闭期一般为30年；在档案形成机关，根据《机关档案工作条例》第二十一条关于“机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围”的规定，封闭期是没有固定期限的。可见，上海市徐汇区房地局保管的档案属于封闭期内的档案，无须向社会开放。

症结二：档案保存部门对封闭期内档案的提供利用拥有不受任何限制的自由裁量权。《中华人民共和国档案法实施办法》（下简称《档案法实施办法》）第二十一条规定：“利用档案馆保存的未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意。”“档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，需要利用的，须经档案保存单位同意”。可见，我国档案法律法规将封闭期内的档案信息的处置权赋予了档案保存部门，而且这种权限的行使没有任何附加的约束条件，这为档案保存部门在实际操作过程中随意处置封闭期内的档案信息，提供了任意驰骋的法律依据。在此法律背景下，一个看似严谨的档案查阅规定——《上海市房地资源局档案馆查阅档案暂行规定》出台了，规定明确指出，个人查阅房产档案必须出示权利人证明文件。于是，董某在诉讼过程中不得不面对一个充满悖论色彩的查阅规定：董某之所以要查阅房产原始资料，因为原始资料遗失，可查阅的前提却是拿出原始资料证明自己是权利人。这实在是一个令人啼笑皆非又让人充满无奈的规定。而这一切的根源在于档案保存部门对封闭期内档案的提供利用拥有绝对的自由裁量权。

症结三：延期移交档案属于现行档案范畴。在这个案子中，有一个细节是值得我们反复推敲的，董某需要查阅的档案资料的形成时间是1947年至1968年。而根据《档案法实施办法》第十三条规定：“机关、团体、企事业单位和其它组织，应当按照国家档案局关于档案移交的规定，定期向有关的国家档案馆移交。……属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。经同级档案行政管理部门检查和同意，专业性较强或者需要保密的档案，可以延长向有关档案馆移交的期限”。按照这一规定，作为法定移交进馆范围的上海市徐汇区房地局所保存的房地产档案早在20年前就应该向徐汇区档案馆移交了，为什么至今还保存在徐汇区房地局呢？它是专业性较强的档案吗？它是需要保密的档案吗？假设这些档案属于专业性较强或者需要保密的档案范畴，那么它的延期移交行为是否征得徐汇区档案局的检查和同意呢？它延期移交的期限是多少年呢？我们暂且不去深究徐汇区房地

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