众所周知，中国封建社会几千年来都是“皇权止于县政”。它既减轻了国家财政负担，又使政府不直接干预村民事务，可谓“一举两得”。不过，这种乡里制度模式“对农民虽有一定的积极意义，但就其本质而言，它是把农民当成统治和控制的工具，其目的也是为了维护统治阶级利益而不是为民造福，其管理方式更是家长式的。”（见赵秀玲著《中国乡里制度》一书，中国社会科学文献出版社，2002年出版）正如清代人刘淇所言：“县何以里，里何以长也，所以统一诸村，听命于知县而佐助其化理者也。每县若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指，节节而制之，故易治也。”（刘淇著《里甲论》）
其实，我国的乡里制度在先秦时期就已变得相当周密，“周礼五家为比，比有长。五比为闾，闾有胥。四闾为族，族有师。五族为党，党有正。五党为州，州有长。五州为乡，乡有大夫。其间大小相维，轻重相制，纲举目张，周详细密，无以加矣。”（顾炎武著《日知录》卷8·里甲）秦朝统治时期，“郡县制”下面设有三老、有秩、游缴、啬夫等以掌管民间教化、司法、赋役等职。唐朝的乡里制度有乡、里、村、保、邻五级，“百户为里，五里为乡，两京及州县之郭内为坊、郊外为村，里及坊村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保，保有长，以相禁约。”（《旧唐书》卷43·官职二）明朝初年设立了“粮长制”，其目的在于“以郡县吏每遇征收赋税，辄浸渔于民，乃命户部有司料民土田，以万石为率，其中田土多者为粮长，督其乡之赋税。……此以良民治良民，必无浸渔之患矣。”（《明太祖实录》卷68）清王朝设立“保甲制”则是为了防范乡里百姓“不轨”，它反映了封建社会晚期阶级矛盾尖锐、民族矛盾加深、皇权专制加强，因而对广大农民控制更加严厉。LoCaLHoSt可见，“中国官僚*的最大弊端之一，即是把乡里百姓排除在*大门之外，而只让其被动地接受统治。”（赵秀玲著《中国乡里制度》）因而，“乡官制”是一种带着劳役性质的民间组织，既没有固定的俸禄又没有多少办公经费，只好把负担转嫁给普通农民且从中渔利。所以，毛泽东同志指出：“从秦朝的陈胜、吴广起义……直至清朝的太平天国，总计大小数百次的起义，都是农民的反抗运动，都是农民的革命战争。中国历史上的农民起义和农民战争的规模之大，是世界历史上所仅见的。在中国封建社会里，只有这种农民的阶级斗争、农民的起义和农民的战争，才是历史发展的真正动力。”
特别是上世纪二三十年代，“由于乡村精英们退出‘官位’，乡村*中出现空缺，‘好人’不愿承充，但村中无赖却觊觎此位，他们视摊派和征收款项是榨取钱财的大好时机。自愿地充当村长的只是那些无固定职位的大烟鬼或*徒——‘土豪’或‘无赖’。”（美国学者杜赞奇著《文化、权力与国家》，江苏人民出版社，1992年）到了民国时期，国民党政府干脆把县政权向下延伸，使乡（镇）公所成了基层政权组织，但其经费仍得不到保障，致使各种摊派和“预征”款项多如牛毛。总的看来，中国乡里制度远没有县政权那样井然有序——名称固定、职责分明、行政经费有保障、上下进退有章法，“此奸宄所以易生而民多辟也。”（清人杨于果著《上王观察书》）这是“黄宗羲定律”一直成了挥之不去“历史幽灵”的*制度根源。
建国后特别是农业合作化和人民公社化时期，中国*党以农村集体经济为基础，对传统乡村治理结构进行了一场史无前例的彻底改造与重建。1978年全国农村人民公社6.5万多个，拥有国家干部为大约150万人左右；生产大队70万多个，拥有半脱产性质的农民干部为大约600万人左右；生产队600万多个，拥有不脱产性质的农民干部为大约3500万人左右。而且，这种高度集权式的乡村*动员体制是“命令→服从型”，基本上符合韦伯所说的科层组织原则——权限原则、阶层等级原则、文书主义原则。但从理论和人类发展进程看，科层组织并不是在任何条件下都能形成的，而是现代化和产业化的产物，至少可以说没有产业化作为基础就不可能形成科层组织。（王春光著《中国农村社会变迁》，云南人民出版社，1996年）然而，我国的人民公社体制却是在传统农业生产基础上被强行移入的，因而其经济基础也是相当脆弱的。农民一开始感到新奇与恐慌，后来就产生了强烈的抵触情绪，人民公社“最终被农民抛弃也是符合落后国家社会经济发展规律的”。（陈吉元著《中国农村社会经济变迁（1949～1989年）》，山西经济出版社，1993年）
改革开放以来，农村经济体制改革率先起步且不断得到深化，而农村*体制改革却没有实质性的进展，于是出现了“权力真空”。近几年，“乡政”与“村治”相分离的制度设计理念，又与“费改税”发生了矛盾和冲突。全国几百万人村干部大多是上有老、下有小，家里责任田要种，村里公务要忙，加上经济待遇低，面对政府和农民的双重压力而不堪重负——“撂挑子”。那么，下一步应如何去解决村干部报酬的资金来源问题呢？首先让我们回顾一下建国55年来，党和政府关于解决村干部待遇的相关政策规定。
1950年7月，政务院公布《农民协会组织通则》中规定：农民协会是“农村中改革土地制度的合法执行机关”，其经费来源是会员的会费和人民政府的补助，会员每人每年交纳1斤米。农协需要使用的房屋和设备均由人民政府拨给，并且享有与同级人民政府使用邮政、电报、电话、铁路、公路、航运等方面的待遇。当然，农民协会只是服务于土改工作的专门性临时组织，土改一结束就不复存在了。只有少数农会干部被聘为国家干部，而大多数“农民干部”则直到退休也没变成“公家人”。
1962年9月27日，党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》第七章中规定：对生产大队和生产队干部实行“工分制”。生产大队干部不能完全脱离生产，只能半脱产或者不脱离生产，每年参加集体劳动天数不少于120天，生产队干部都不脱离生产，补贴工分可略高于生产队工分总数的1%但又不能超过2%。县和县以上各部门召集生产大队和生产队干部开会，除了负担伙食费和旅差费以外，还应发给他们适当的津贴。人民公社时期，“农民干部”虽然经济待遇不高，却拥有*上的

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