完备的法律保证,使行政行为,包括行政立法行为获得法律授权,有法可依,则是最起码、最基本的要求。不然就无法防范行政权的行使通过立法的形式对人民权利侵犯。

我国法律体系是统一的,协调一致的许多法律规范的等级。位级较低的规范必须符合比其位级较高的规范的相应规定,或以位级较高的规范为依据。具体说,行政法规不得与宪法、法律相抵触,行政规章不得与法律、行政法规相抵触。也就是说,中央立法与部门、地方立法的适度分权要规范化。现时,我国行政法规、规章中忽视和背离法律规范的等级性,越权立法的现象是存在的。如关于财政、税收等基本制度本应由全国人大及其常委会制定法律确定。但现行的税收法规大部分是国务院制定的暂行条例、规定,由国家立法机关制定的税法仅有寥寥几个。同时,我国现时行政立法体制是多层次的,分等有序的。制定主体众多

,位阶不同,其与更高层次的规范包括法律、行政法规之间常有相互抵触的情形发生,难免产生执法难现象。以当前处理涉及企业名称的不正当竞争行为为例,对于商标中的文字和企业名称中的文字相同或近似的,使他人对市场主体及其商品或服务的来源产生混淆的,依据《关于解决商标与企业名称中若干问题的意见》(工商标字［１９９７］第８１号)的规定,被认定为不正当竞争行为,但《反不正当竞争法》并没有相应的独立条款作出明确规定。既已被认定为不正当竞争,可是按工商管理的有关规章规定,实行的是“不告不理”原则,则又有悖于《反不正当竞争法》赋予工商行政管理部门的职责。无怪乎有些执法机关规避处理或不作处理。

执法不力,有法难依,也与立法名称不规范,多而杂有关。这关系到法制的统一性、严肃性及其效力的约束性。我国法律规范的位阶是以立法主体来确定的。但享有行政立法权的主体制定的规范性文件未必都具有法律属性。称谓不统一、不规范,容易模糊其属性和效力,引起适用上的困难。根据国务院１９８７年颁布的《行政法规制定程序暂行条例》规定,行政法规的形式为“条例”、“规定”、“办法”等。而现实中,国务院制定或批准发布的行政法规中称“实施细则”、“通知”的不乏其例,并没有统一起来。尤其是规章的名称五花八门,诸如条例、规定、决定、办法、通知、规则、细则、意见等等,孰是孰非,不得而知。目前规章的混乱除反映在名称上,还表现在不少规章第一条的宗旨规定,并没有载明制定的依据,无疑有损其属性,降低效力,削弱执行力度。立法名称(形式)上失范,除造成理解和执行两难外,也使其转致适用其他法律法规带来麻烦。

行政立法规范化一个至关重要的环节就是要健全立法监督制度。我国行政立法规范主要还不是立法监督无法可依,而是立法监督制度缺失,至少是欠健全、监督乏力的问题。我国宪法、国务院组织法、地方组织法都有明确规定,但实际没有得到切实贯彻执行。

三、行政管理程序法制化滞后急待解决

行政管理程序法制化,是要将行政机关行使行政权力的各种行政行为存在或实现的方式步骤、方法、时间和顺序),用制度固定下来,并使其法律化。从法理上说,相对于行政机关享有行政管理权力而言,行政程序是行政机关行使行政权力时必须履行的责任(义务)。行政程序法是行政实体法(关于当事人的权利与义务、权力与责任的法律)正确实施的保障。依法行政不仅要依一般实体法律行政,还必须依一般程序法律行政,而且更为重要。舍此实体法会落空,依法行政也就徒有其名。行政管理法制化不能没有行政程序法制化。过去,我们法制观念上的一个片面性,就是对公民的权利与义务更多地是强调管理约束,而不是维护保障。因而在法制建设上明显地表现出重实体轻程序,尤其在立法上重实体行政授权,轻程序控权。许多行政行为的法律规范基本没有程序性方面的内容,更少有关于行政权行使不得侵犯或损害公民、组织的合法权益的程序性规定。许多行政程序还没有法律化。由于行政行为的步骤、方式、时限处于无序、无规律状态,缺乏必要的规范、制度。所以,随意执法、野蛮执法、暗箱执法、越权执法、滥权执法、以言代法、以权压法、以情枉法等行政违法、不当行为常有发生,大大影响了行政权行使的合法性、合理性、民主性和效率性。

民主的程序、规则最基本的要求,是要对行政活动的公开化与公民参与进行规范,增加行政活动的开放度和透明度。如政府及其工作人员作出决定、执行公务要表明身份,出示证件,说明理由,告知权利,允许当事人申辩、陈述等。合理的程序的规则,是要确保政府及其工作人员处事客观公正、平衡(公共利益与个人利益平衡),尊重客观规律,合乎情理。高效的程序、规则则重在讲求时效,注重衔接,廉价而有效率。通过程序法律、法规的引导、规范和保障,协调和理顺三者之间的关系,能使行政权力与公民权利达到平衡。近年,我国已经关注到

行政程序的重要性,着手逐步将行政程序纳入法制的轨道,先后制定颁布了《国家赔偿法》(１９９４年)、《行政处罚法》(１９９６年)、《行政监察法》(１９９７年)、《行政复议法》(１９９９年)、《立法法》(２０００年)等单行的行政立法、执法、司法方面的程序法律。特别是《行政处罚法》,是一部包含较完备程序内容的程序法。但从总体来看,上述单行程序法律所涉及的范围毕竟较窄,还有许多与当事人权益和行政效率有关的重要行政程序,还没有统一的法律规定。从立法和执法实践上看,要解决我国上述行政程序立法存在的主要问题,强化行政权行使的监督机制,应适应世界各国行政程序立法的趋势,加快制定统一的行政程序法典的步伐。

四、尽快将执法监督活动纳入法制的轨道

法治社会,就是责任社会,任何人都必须对自己的行为负责,行政机关也不例外。行政法制监督是控制、制裁行政违法和行政不当的特殊手段。通过检查、监督、审查,对不依法和不适当作出行政行为和实施行政管理,都要使其承担法律责任。西方行政发达国家的法治传统历史久远,其法制监督机制健全严密,是一个以权力制约权力、权利

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