随着我国民主法制建设进程的不断加快，特别是“依法治国”方略的贯彻实施，极大地推动了地方人大工作的发展。一方面，人们明显地感到人大的地位和作用在国家经济、政治、社会生活中越来越凸显；另一方面，人们又感到，人大工作的实际状况同法律规定的地位、职责和人民群众的要求还有很大的差距，有时还停留在“党委挥挥手，人大举举手”和履行法定“橡皮图章”的状况。

要进一步发挥地方人大的作用，就必须强化人大效能建设。要强化人大效能建设，更好地为人大履职服务，仅仅从个别规章制度出发，从反复强调人员素质出发，从一味强化法制意识出发，等等，恐怕是不够的，还应从人大的体制机制上去分析，去挖掘，去探索，以期找到能强化人大效能的深层次的原因来。笔者结合工作实际，谈几点不成熟的粗浅看法，仅供理论研究时参考。

一、影响人大效能建设的体制机制问题

（一）职权的原则性。在实践中，地方人大常委会履行职权远远没有达到法律规定的要求，原因诸多，其中重要的一条，是行使职权方面的法律和规定尚不全面、不规范，原则性过强，操作性不够。如地方人大虽拥有重大事项决定权，但如何界定重大事项，如何规范行使重大事项决定权，人大决定权与党委决定权的关系如何理顺，恐怕每个地方都有自己的一套做法。由于法律的原则性，不便于具体操作，且考虑到可能与地方党委的领导权、决定权有所重叠，地方人大往往空置或忌讳行使这项权利。另一方面，即使法律有规定的，没有党委强有力的领导，人大一定程度上也存在着自我束缚的问题。如法律中明确规定的质询、撤销、罢免等刚性较强的监督手段，即使在条件具备的情况下也很少采用，因为这些权利，在一定程度上都涉及到“人事”问题，而党委管干部、管人事，人大要行使这些权利，如果没有党委的支持，难免“底气不足”。LoCALhOST

（二）认识的模糊性。虽然宪法和法律对人大的权力和职责规定的很明确，比如“全国人大是最高国家权力机关”、“地方人大是地方国家权力机关”......经过多年的实践和宣传，已使全社会在很大程度上了解人民代表大会制度，对人大工作有一定的感性认识，但由于人大的职能没有发挥到位，社会上的很多认识恐怕还是片面的、模糊的，很多人依然不自觉地认为人大是“二线机关”。在实际工作中，许多地方的人大机关往往被视作安排即将退居“二线”的领导干部的地方，这恐怕已经是不争的事实。表面上看，这是认识问题，实际来看，恐怕也是一个体制问题。加上人大工作的特殊性，没有“硬指标、硬任务”，使有的同志觉得，都“最后一站”了，“多一事不如少一事”，缺乏真正想把事情干好的热情，思想观念和精神状态还不适应随着时代发展对人大自身建设和发展的要求；没有把人大工作真正当成一项新的事业来做的创新精神。

（三）队伍结构的不合理性和相对固态性。从人大干部构成看，许多同志都是从党委或政府过到人大，一般任一届就到龄，年龄偏大，或多或少有“船到码头车到站”的想法，思想上有惰性，即使葆有工作热情，往往才刚熟悉工作，却又要离开岗位了，不仅影响了地方人大工作的生气、活力和效率，而且也不利于人大工作保持连续性和稳定性；在知识结构上，比如由于法律专业人才的缺乏，一些工作往往处于比较被动的局面，主要表现在对法院、检察院监督不力，甚至无从着手，如在审议两院的工作时受法律水平的局限，有的发言少，有的发言也只是说一些不痛不痒的无关紧要的话，甚至说外行话。“干部一到人大就等于到了终点站”，这个观点在人大干部中具有一定的普遍性。多年来的实践证明，即使一些年轻的干部也是如此，到人大工作后，就很难再交流出去，这几乎成了人大干部工作的一个“顽症”。长期以来，许多地方人大干部对外交流问题总是说得多、做得少，处于绯徊不前的局面，致使人大机关一些法律意识和工作能力较强的年轻干部得不到交流，而其他机关的年富力强的干部也不愿意交流到人大工作，造成人大干部“年年岁岁花相似”的不正常现象。

（四）待遇的不均衡性。党委、人大、政府、政协，虽同属于地方“四套班子”，但在政治、经济待遇上，后两套班子有时会处于弱势，这个观点在社会上有一定的代表性。以致有些同志认为，人大常委会及其机关实际上是有职无权，政治、经济待遇远比不上同级的党委、政府。硬件建设也跟不上，和同级党委、政府比，人大常委会机关在公务车辆配备、信息建设等办公条件的改善上还相对落后。

二、加强和深化人大效能建设的建议和思考

（一）要进一步完善和规范履职行为，增强职权规则的可操作性。如经过十年磨一剑，全国人大的“立法法”、“监督法”已经出台，这无疑是我国民主法制建设的一个重要里程碑，这为地方人大有效地开展立法和监督工作，提供了可靠依据和法制保障。但立法法、监督法毕竟是涵盖全国的大法，其中的条款依然比较原则。关键的问题是，各地人大及其机关如何根据这些大法，结合本地的实际，在不违反大法的前提下，制定出符合各地实际的具体操作规则。如今年上半年，为了更好地行使监督职权，海口市人大常委会依据监督法的规定，结合海口的实际，制定了《海口市人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告办法》、《海口市人大常委会检查法律法规实施情况办法》、《海口市人大常委会审

查规范性文件工作程序办法》，这对于细化监督职权规则，增强监督实效都起到了很重要的作用。应该强调的是，在依法制定合法、科学、完备、具体的职权规则时，由于“党领导人们制定宪法和法律”的原则，地方人大应事前充分征求同级党委的意见，争取党委的支持，避免偏离“党的意图”。尤其是人大行使人事任免权与党管干部的原则，必须要处理好，既要坚持党管干部的原则，又要坚持依法治国和发扬人民民主的原则，做到三者的有机统一。建议党委在重要的人事任免问题上，应更加重视人大的意见，事前多征求人大的看法，把党组织的意图说清道明，才能尽量避免在人大任免和决定干部时与党委的意图相左情况的发生。

（二）要坚决克服“二线思想”，用创新精神开展人大工作。彭真同志曾经

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