模的灌溉农业造就了一个凌驾于社会之上的国家政权，这个国家政权在政治、经济、社会生活中处于全面支配地位，享有高度的自主性，社会相对于国家处于从属地位而无法约束国家。民众在专制皇权和官僚系统面前处于附属地位，属于臣民，臣民要么顺从要么反抗，或者乞求青天大老爷做主，既无从参与政治，也无从监督官员。⑩这样，中国传统廉政制度体系主要是依靠政权机关的自我约束来发挥作用。正如余华青所分析的那样，这种传统廉政制度是完全围绕着专制君主而展开的，以有利于加强君权为原则，无论是廉政法律还是监察机构，都是君主监控官僚系统的工具，而对专制君主本人缺乏约束力量。[11]君主专制体制下的传统廉政制度体系在自身演变过程中出现了衰变现象。监察权和行政权相分离起到了相互制约作用，但过于强化监察权会导致监察权膨胀甚至凌驾于行政权之上的弊端，同时也会产生对监察再加以监察即不断增设新的监察机构监督旧的监察机构的弊端，其结果是治官之官多于亲民之官，民众反而遭殃。一些朝代为了解决君主监控官员中信息不对称问题，鼓励“密折奏事”，建立特务性质的厂卫制度，造成官员人人自危、谨小慎微的局面。对行政权力的人为分割导致机构叠床架屋、相互牵制、效率低下的局面。廉政法律规范过于细密严苛，惩罚过于严酷，官员如履薄冰，动辄得咎，进一步降低了行政效率。

传统廉政制度体系的效用如何取决于君主的重视程度，廉政建设的张弛同样取决于君主的态度和意愿。新王朝建立之初，统治者往往能吸收前朝因腐败猖獗而衰亡的教训，重视廉政制度的建立和完善，反贪惩腐力度比较大，王朝会出现吏治清明的景象。后任君主若淡忘前朝覆亡教训，放松反贪腐斗争，则王朝会出现二世而亡的较短的兴亡周期。有的王朝会出现中兴君主，能够坚持完善有关廉政法规制度，坚决打击贪官污吏，重振朝纲，澄清吏治，则王朝走向灭亡的周期会长一些。但当专制君主本身昏庸无能、骄奢淫逸、需索无度、残暴苛刻时，所有的廉政制度都显得无能为力，王朝会由治转乱，民众的反抗和王朝的覆亡也会很快到来。

在同一个王朝中，君主专制体制下的反贪腐斗争和相应的政府改革由于内在动力不足而呈现出虎头蛇尾和无疾而终的特点。专制君主惩治贪官污吏往往是先严酷后宽纵和选择性惩罚的特征。对于前任君主时期的贪官污吏，专制君主惩罚时往往毫不手软。但对于自己当政期间的贪官污吏惩罚时更加宽纵。专制君主对官吏的要求包括忠诚、才干和操守。为人贪污属操守问题，但此人若对自己十分忠诚或者十分有才干或者有功于朝廷，则会受到君主法外施恩，宽大处理。[12]执法的尺度掌握在君主的手中。官僚集团是专制君主治国理政的主要依靠力量，在官僚集团普遍贪污的情况下，君主只能采取“杀鸡给猴看”和“杀一儆百”的选择性惩治的策略。选择性惩治的策略在君主与官吏反贪污与贪污的“猫捉老鼠”游戏中，由于老鼠众多而且信息不对称，其威慑效果呈现递减效应。出于肃贪倡廉目的而发起的一些政府改革，会损害到官僚集团或豪强势力的利益，而当君主不再支持改革，官僚集团中保守力量竭力反对和抵制时，由于缺乏来自民众的支持，改革往往无疾而终。反贪污斗争和政府改革由于缺乏内在动力和外在压力而难以持久，其结果是贪污腐败形成王朝痼疾，积重难返，最后引发民众反抗而导致王朝更替。

以上例证从正反两方面说明，建构与民主共和政体要求相适应的现代廉政制度体系是长期有效预防和惩治腐败的必由之路，是避免国家政权因自我约束失效而走向腐败并最终被推翻的政权兴亡周期律的客观需要。市场经济和公民社会的出现为中国现代廉政制度体系建设奠定了经济和社会基础，民主法治目标的确立则为现代廉政制度体系建设开辟了道路。

三、建构现代国家廉政制度体系：行动计划

建构现代国家廉政制度体系是有效惩治和预防腐败的必由之路，是避免重蹈廉政建设废弛而陷入政权兴亡周期律的民主新路。新中国成立60年来，现代国家廉政制度体系的基本框架已经初步形成，但保证机构性支柱运转的核心规则仍存在着严重缺位的问题。需要在已有成果基础上明确下一步行动计划。

（一）制定现代国家廉政制度体系建设总体战略，树立整体改革观，同时突出工作重点。

现代国家廉政制度体系建立在成熟的市场经济、公民社会和民主政治的基础之上。它是一个既相互支持又相互制约的机构和规则体系，它们共同支撑着国家廉政大厦。建设现代国家廉政制度体系需要树立整体改革观。树立整体改革观，要求把握经济体制改革、政治体制改革和社会体制改革的大局，通过全面和深入地推进这三大改革，逐步明确政治与经济、国家与社会的界限，逐步划清公共利益与私人利益、公共权力与私人权利的分界线，使得市场经济、公民社会和政治国家相互分离、各就各位，既相互分工、各司其职，又职能互补、彼此合作，形成一种良好的治理结构。树立整体改革观，意味着反腐倡廉制度建设不能零敲碎打，需要全面系统地

加以规划和推动。

我国现代国家廉政制度体系既包括15根机构行动者组成的廉政支柱，也包括与这15根支柱相对应的核心规则所组成的廉政规则体系。反腐倡廉制度建设需要全面加强各个机构性支柱的能力建设，需要建立健全核心的规则，切实解决那些影响和制约廉政制度体系有效性的体制性问题。

对当前廉政制度体系有效性的评估和分析[13]表明，各个机构性支柱的发展并不平衡，核心规则的缺失程度也不相同，权力监督体系有强有弱。那些发育不良的机构性支柱、那些核心规则完全缺失的规则领域，那些权力监督中的薄弱环节，应当成为下一步行动计划中的工作重点。在每一个机构性支柱的能力建设中，7个有效性标准中评价得分最低的环节和领域，应当成为下一步的工作重点。

（二）完善纵向和横向的权力问责机制，解决权力监督制约的闭合性问题。

只要还存在着不受监督和制约的权力，腐败就会变成政治之癌，并最终导致政权的败亡。因此，解决权力监督制约的闭合性问题，乃是有效预防和惩治腐败的关键环节。

培育发展公民社会

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