，加强公民社会对国家政权的制衡，是防止国家凌驾于社会之上而享有不受监督和制约的自主权的基本途径。公民社会制衡国家的最有效手段是公民所拥有的选举权。通过自由的、竞争性的选举，公民可以用和平的、理性的手段将腐败的或滥用权力的领导人赶下台，从而建立起社会对国家的强有力的纵向问责机制，促使国家及其领导人真正向公民负责。这种选举问责是其他任何问责手段无法代替的。

就选举问责机制建设来说，可以先从乡镇党委领导班子“公推直选”做起，实现乡镇党委领导班子公开推荐党内直选，随后通过人大民主选举使乡镇党委领导人进入乡镇政府领导岗位，实现民主执政、科学执政和依法执政。在此基础上，各级党委领导人通过党内民主选举和人大民主选举联动机制进入政府领导岗位的层级可循序渐进、逐步提高。同时也可以首先实现区、县人大代表和党代表的直接的、竞争性的选举，建立起党代会代表和人大代表向选举产生它们的党员和选民负责的机制。随后将党代会代表和人大代表直接的、竞争性选举的层级逐步加以提高。这种选举问责机制有利于党代会和人大及其代表发挥对党政领导人当选后的监督作用。

政权机关内部实行分权制衡，实现各种权力的彼此分离和相互制约，是防止一权独大、不受制约从而被滥用的有效途径。中国共产党第十七次代表大会报告提出“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”[14]，从而为建立中国特色的分权制衡机制指明了方向。各级党委、政府、人大、民主党派和政协可以在政策制定权、政策参议权、政策审议权、政策执行权、执行评议权、执行审查权、政策修正权方面进行合理的划分并明确各自的职责，使相应的权力配置既相互分离和制约又相互协调。各级党委作为决策者享有政策制定权和人事提名权，以及政策修正权和人事调整权。这种政策制定权和政策修正权以及相应的人事提名权和调整权，保证了各级党委作为决策者和协调者的领导地位。作为对决策权的一种制衡，民主党派和政协应享有对党委决策的参与权和发言权，人大应享有对党委通过政府提交人大的政策和法案的审议否决权。这对于保证决策的正确性和防止决策权的滥用必不可少。政府享有政策执行权，是行使公共权力的重要主体。作为对执行权的一种制衡，民主党派和政协应享有对政策执行情况的评议权，评议结果应当作为党委进行政策修正和人事调整的重要参考。人大则应享有对政策和预算的审查监督权，同时为了提高审查监督权的专业性和效力，有必要将行政监察机关和审计机关划归人大，使行政监察机关包括信访机关在人大领导下受理民众信访投诉，调查处理不良行政行为，使审计机关代表人大对行政机关和其他公共权力机关进行独立的审计并直接向人大报告审计结果。

分权制衡机制有效运转和发挥作用后，在权力监督制约方面对专门监督机关的依赖将会大大减少，同时依靠不断强化专门监督机关的权能来反腐败的必要性也将会大大减少。

（三）加强廉政法规制度建设，解决廉政核心规则的缺失问题。

机构性支柱所需的核心规则的缺失直接影响到这些廉政支柱效能的发挥。因此需要加强廉政法规制度建设，创新体制机制制度，解决廉政核心规则的缺失问题。

建立选举问责制度，需要进行选举改革，以保证选举的竞争性和公平性。为此需要在党内和人大建立独立的和专门的选举委员会，负责党内选举和政权机关选举事务的管理。同时要改革候选人提名机制，鼓励自愿报名参选，设立争取一定数量的支持的门槛，把好资格审查关，使优秀的候选人能够在公平的选举中脱颖而出。候选人介绍程序也需要改革，应当允许候选人及其选举团队进行自我介绍和宣传，候选人之间也应鼓励展开辩论，同时制止相互人身攻击和诽谤谩骂行为。选举程序应当透明，选举过程中应设立观察员制度，由中立的观察员全程监督以保证选举的公正性。候选人用于选举的收入和支出应当公开透明，向选举委员会申报并接受选举委员会的监督管理。

人大审议审查政策法案、预算支出、人事提名时有无否决权，直接关系到人大监督权的有效性和权威性。需要制定专门的法规就人大审议审查时部分通过权、修正权、附加条款等作出明确的规定，同时也需要对人大及其常委会审议审查未通过时的处理办法作出具体规定。人大对政府领导人与组成人员的罢免权的行使需要制定具体的程序性规定。同时需要建立弹劾制度，在人大独立调查基础上展开弹劾，才能启动罢免程序。

民主党派和政协只有参与党委、人大重大决策并可以发表不同的声音包括批评性言论，才能有效地行使决策监督权。为此需要建立民主党派领导人与各级党委领导人的会商制度，在党委作出重大决策前先与民主党派领导人会商征求意见。同时建立情况专报制度，鼓励民主党派成员就各级党委和政府的决策以及现行法律法规通过内部情况直接反映制度提出自己的不同意见。对那些议政表现突出的民主党派及其成员可在参与执政方面给予优先考虑。宪法或相关法律应当专门规定，民主党派成员和政协委员在各种会议上的发言和表决不受法律追究[15]，使他们享有批评性言论的免责权。

只有一个独立的司法系统才能对政府及其官员是否依法行政进行有效的司法监督。《行政诉讼法》的颁布标志着我国已经建立起具体行政行为的司法审查机制，这是司法权制衡行政权的一个重要内容。但在行政权由党委和政府共同行使情况下，司法权在地方层次上若不能独立于同级党委和政府，则难以有效履行司法审查职责。司法独立原则要求地方法院在党组织关系、人事任免等方面独立于地方党委，要求其人事编制、财政预算等方面单独编列，独立于地方政府。司法管理体制只有实现了这一转变，对行政行为的司法审查才能发挥应有的作用。

公职人员所代表的公共利益和他们的私人利益会发生冲突，制定防止公职人员利益冲突法已经成为国际社会的一个通行做法。[16]改革开放以来，我国在禁止官员及其亲属经商办企业、投资入股、违反规定买卖股票等方面作出了一系列党纪政纪规定，取得了一定成效。[17]但总的来看，这些规定的权威性不够，比较零散，有必要制定一部统一的《防止公

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