农村税费改革的实践和完善初探

前 言
农村税费改革被誉为“中国农村的第三次革命”，是继土地改革、联产承包责任制后的又一次重大改革，其目的是减轻农民负担，规范农村税费制度，让农民从减负中得到发展，加快实现小康的步伐。**市于2002年3月份开始的农村税费改革，做法和成效比较典型，有一定的代表性。本文拟针对农村税费改革过程中的经验，以及伴随农村税费改革带来的一些问题和完善途径进行初步探讨。

1**市农村税费改革主要做法及成效
**市总面积1128平方公里，有584个行政村，总人口47万，其中农业人口31.46万。**市农村税费改革的主要做法有：
1.1 规范筹资减轻农民负担
改革前的2001年**市农民实际负担额已达到6240万元，人均负担165元，占当年农民人均纯收入的4.4%。减轻农民负担成为税费改革方案设计的首要目标。
根据“三取消两调整一改革”的要求和**市实际，规范了征收项目，改革后向农民征收的税费主要有这么三块：一是农业税及其附加。对从事生产农业特产品的农民征收农业特产税及附加，2004年取消。二是“一事一议”费。按15元的上限根据村民委员会表决实行“一事一议”费。对从事工商业的农民按比例提取公益事业费，2003年取消。三是以资代劳。根据逐步取消“两工”的原则，相应的以资代也将减少。随着方案实施，农民减负取得明显成效。2002年，农民人均税费负担比2001年减少43元，减幅为26%；2003年，农民人均税费负担比2001年减少15元，减幅为12.3%。LOCaLhoST（详见左图）

1.2“两清两盘”化解乡村债务
所谓“两清”，“一清”是清理债权债务。主要做法有:对债务进行分类，划分“一般性往来”和“借款”，将报酬新欠款、公务性欠款，均作为一般往来处理，不计利息；核消呆帐和死帐，规范利息计算办法。“二清”是清收有效债权。所谓“两盘”，一是盘活集体资产偿债。拍卖、租赁包括小型水库和一部分撤并后的村办学校等乡村集体闲置资产，不仅回收了资金，还提高了这些资产的使用效率。二是盘活“四荒”资源偿债，即对集体所有的荒田、荒地、荒山和湖田每亩以最高不超过30年的期限根据实际情况宜租则租，宜卖则卖进行消化。通过“两清两盘”乡村债务化解已取得显着成效，消化乡村负债9870万元，占债务总额的20%。
1.3机构改革减少财政支出
通过“合、留、剥、撤”的办法，优化了机构设置，减少乡镇站所，达到了裁人先撤庙的目的。同时，核减人员编制，清退临时雇用人员108人，减少村干部职数482人。
2农村税费改革中出现的问题
**市农村税费改革取得了很大成效，但在改革过程中也出现一些不容忽视的问题。
2.1县乡财政的收支矛盾趋于尖锐化
由于“三提五统”的取消和税费项目的减少，导致乡村可用财力进一步缩小，但与此同时，农村原来依靠“三提五统”支持的事业，如五保户赡养、计划生育、民兵训练、乡镇道路建设等基本上都转移到乡镇政府的预算开支中，增加了财政困难。2001年，**市“三提五统”、农业税等为6240万元，2003年减少为4020万元，乡村净减少财力2220万元，减去上级给予我市转移支付补助1008万元，财力缺口1212万元。乡镇财政收支矛盾加剧的压力，必然在一定程度上传导到原已十分困难的县级财力，成为影响基层政权正常运转的因素，也有可能成为推动农民负担反弹的重要因素。
2.2村级公共职能的运转经费不足，“一事一议”难以操作
税费改革后，村级公共经费主要依靠“两税附加”，实行乡管村用，同时也切断了村级经费通过扩张收费来弥补的口子，有助于减轻农民负担。但接踵而来的问题是：村级经费开支严重不足。**市2003年村运转经费在1万元以下的，约占村总数的14%，2万元以下的村约占34%，这样，约有48%的村难以维持正常运转。为此，县级财政负担了600万元的村级专项补助资金。但这没有从根本上解决村级运转经费的困难，可能会掉头引发变相增加农民负担的行为。
按制度规定，村级“一事一议”主要用于村道路建设维护、乡村水利设施等村级公用事业，原则上是“有事则议，无事不议”。从调查的情况来看，在现实操作中存在着两种情况：一是“有事难议”。这也是公共选择中普遍存在的问题。如果乡村议事的决策集中在少数人手中，决策成本虽然小，但可能造成公共偏好的扭曲，甚至成为变相增加农民负担的手段；如果要经过全体一致或多数人的同意，决策成本会明显增加，议而难决的概率增大。二是“一事一议”的乡村民主制度可能会扭曲，即各地名义上的最高人均“一事一议”负担可能会成为变相的人头税，成为固定负担。这是在乡村缺乏有效民主条件下公共决策由上级政府变相垄断的反映。总体看来，“一事一议”在现阶段操作难度很大。
2.3乡村债务的消解更加困难
据统计，税费改革前的2001年乡村负债总额达49360万元，乡平均1096万元，其中村级负债36208万元，村平均62万元。在推进农村税费改革过程中，**市通过“两清两盘”等一系列综合措施，已消化乡村负债9870万元，占债务总额的20%。而到2003年，全市仍有乡村负债39000万元。改革后既不能再通过集资、收费的办法偿还，又由于资源的不可再生性，拍卖、盘活都在一定程度上具有一次性的性质，在基层可用财力减少的情况下，剩下的债务偿还基本上失去了资金来源，而且债务还随着利息的增加而上升，同时这些债务中欠农户的借款和合作基金会股金等，如不及时偿还，农民就有可能以债抵税，使部分农业税收入落空，进而影响乡村财政收入，形成恶性循环。这将成为农村税费改革继续推向深入的现实难题。
2.4税制设计带来税负不公，造成抛荒现象
税费改革后，把原来的按人负担的乡村统筹提留费和按地负担的农业税变为全部按地征收农业税。随着人费向地税的转变，无形中把原来一部分由人口和劳力承担的费用转移到土地上，在人多地少、非农业收入高的地区和农

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