372.83 331.3 25.3 39.5 35.2
2002 587.28 144.3 395.0 47.98 24.6 67.3 8.1
安驾庄镇2002 1741.5 83.5 515 1083 4.8 29.6 62.2
资料来源:本人直接调查
从我们的实际调查来看,在多数农业主产区或欠发达地区,不仅来自工商业的财政收入增长比较慢,农业税和农业特产税还成为县乡财政收入的重要来源,甚至主要来源。这种状况实际上增加了县乡财政收入增长的艰难性。这种情况甚至存在于一些经济发展水平相对较高的中等发达地区。详见表1和案例1-3.
案例l。2002年,黑龙江省绥化市海伦县农业各税收入6142万元,其中农业税、农业特产税、耕地占用税和契税收入分别为5845万元、149万元、4万元和144万元。农业各税收入占当年县本级财政一般预算收入的56.7%,占当年县本级年末决算收入(含乡镇上划收入)的39.1%。
案例2。1996-2002年,肥城市乡镇本级财政收入从3507万元增加到13511万元,增长了2.85倍;乡镇级工商业税收从2441万元增加到2770万元(按税收分享改革前的口径),增加了0.13倍;农业各税从1858万元增加到11245万元,增加了5.05倍。
案例3。2002年,黑龙江省北林区乡镇级的农业税正税收入为4500万元,农业税附加900万元,而来自农村中小企业的税收不足900万元。该区农业税收入占该区财政总收入的27.8%,占区本级财政收入的45%。
(二)自上而下的增支减收政策频繁出台,加剧了县乡财政支出刚性增长、收入增长缓慢的问题突出
1.“中央出政策,地方出资金”或“中央点菜,地方买单”的新政策出台,增加了县乡财政支出增长的刚性和收入增长的艰难性。
2.政策性增人增长过快,导致人员经费的增长远高于财政收入的增长。
(三)现行财政体制强化了各级政府上收财权、下放事权的格局,从而加剧了县乡财政的困境
从1994年开始,我国实行了以分税制为主要内容的财政体制改革,取得了积极的成效。但是,就总体来说,现行分税制的不完善之处也是显而易见的。在省以下层面,实际运作的财政体制甚至主要是上级政府凭借对下级政府的行政和人事控制权,对分税制和财政包干体制按照机会主义原则进行结合的产物。在这种财政体制的运行中,往往存在以下倾向:(1)各级政府盲目效仿分税制改革中中央集中财权的做法,形成省以下政府层层向上集中财权的格局。(2)各级政府之间事权划分不合理、不清晰的问题仍然比较突出,实际上形成了各级政府层层向下下放事权的格局。这两方面的综合作用,凸显了现行财政体制下财权划分模式与事权划分模式不对称的问题,容易导致县、乡两级政府“履行事权所需财力与其可用财力高度不对称,成为现在的突出矛盾”(贾康,白景明,2002)。(3)现行的转移支付制度在很大程度上带有新旧体制双轨并存的特征,在中央对地方的转移支付总量中,只有过渡期转移支付才是适应市场经济和分税制改革要求、真正具有平衡地方财力功能的规范化的转移支付,但其所占比重偏低却是一个突出问题。因此,现行的转移支付制度虽然在总体上呈现不断完善的趋势,但在当前却并没有达到缩小地区差距的效果,甚至在一定程度上放大了地区经济差距(马栓友,于红霞,2003),加剧了农业主产区和欠发达地区的财政困难及财政风险。
(四)自上而下的压力型体制及与此相关的政府职能转变滞后,加剧了县乡政府的弱势地位,也提高了形成县乡财政风险的可能性
经过改革开放20多年的发展,我国行政体制改革虽然取得了重大进展,压力性体制的特性有所减弱。但是,就总体而言,我国行政体制的改革仍然严重滞后于经济体制的改革,现行行政体制仍在一定程度上具有压力型体制的特征。其主要表现是:(1)管理型色彩较浓、服务型色彩较弱,甚至许多服务型职能也要通过管理型方式去履行。(2)上级政府在行政、人事、甚至经济社会事务方面,保持着对下级政府较高程度的控制;在招商引资、计划生育、农村稳定、甚至发展乡镇企业和小城镇建设诸方面,动辄实行奖惩指标考核,甚至“一票否决”。(3)下级政府在相当程度上表现出对上级政府的代理化倾向,甚至要以上级政府的好恶作为评判其行为或政绩的标准。
压力型行政体制的运行,容易产生职能部门强化与市场秩序建立的矛盾,导致政府越位、加剧政府职能转变的滞后问题。
政府职能转变滞后,不仅容易导致政府疏于公*品(服务)的有效供给,也会加剧公*品(服务)供给不足对企业、农户等市场主体运行的负面影响,从而间接增加县乡政府减少财政收入、增加隐性负债的可能性。近年来,要求政府精简机构和人员的呼声异常强烈,但是,历史经验表明,在政府职能尚未实现根本转变的背景下,政府职能的转变就难以走出“精简——较大幅度地增加——再精简——更大幅度地增加”的循环。在此背景下,政府机构精简虽然从短期来看,有可能导致政府运行成本的下降;但从长期来看,政府“精增循环”的操作成本及政府机构、人员的长期反弹,都会增加县乡政府的财政支出和出现财政风险的可能性。
(五)县乡政府的债务或风险管理处于混乱、失控状态,对于县乡政府及其主要领导人的道德风险缺乏有效的制衡机制
近年来,虽然县乡负债问题越来越重,县乡财政风险在比较严重的基础上仍在不断蓄积,但就总体而言,对于县乡负债和财政风险的管理仍然比较混乱。除显性直接负债外,在多数地区特别是欠发达地区,或有负债甚至隐性负债的规模到底有多大,仍然是一个迷。县乡政

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