府债务和风险管理的混乱失控,固然与或有负债或隐性负债的自身性质有关,也与缺乏统一权威的财政债务和风险管理机构相联。从理论上说,财政部门是财政债务和风险的管理机构;但预算约束软化和管理不力,预算外、制度外财政收支的大量发生,甚至源自财政系统之外的政府显性、隐性或直接、或有负债的大量发生,实际上动摇着财政部门作为财政债务和风险管理部门的统一性和权威性。现行的《预算法》在第28条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。在县乡负债难以避免的情况下,执行这项规定固然有利于控制政府显性直接负债的增长,却也在客观上起到了一种“逼迫”作用,逼迫县乡政府的负债更多地采取隐性负债和或有负债的形式,从而增加了对县乡政府债务和财政风险进行管理、控制的难度。县乡政府的债务或风险管理混乱,还与对政府债务和财政风险缺乏有效的制衡机制不可分割。
三、县乡财政风险的防范和忧解思路
(一)采取有效措施,切实重视县乡财政风险的防范和化解工作
鉴于当前我国的县乡财政风险问题比较严重,还有越来越重之势,而在经济社会的稳定发展和政权巩固中,县乡又具有重要的基础地位,加强县乡财政风险的防范和化解工作,应该被尽快提到议事日程,切实给予高度重视。为此,(1)切实加强对县乡负债的清理整顿和分类治理工作,在进行多方案试点比较的基础上,积极进行依法治债的探索工作。(2)在先行试点的基础上,建立健全县乡财政风险的统计和预警体系,逐步建立规范化的县乡财政风险披露制度,为加强对县乡财政风险的防范和控制提供依据。(3)严格政府支出管理,根据不同类型政府负债的形成规律,积极探索规范政府行为的途径,并相应加强对政府行为的约束机制建设。(4)结合完善县乡财政风险的统计和预警体系,逐步建立防范县乡财政风险准备金制度。
（二）按照健全公共财政体制的方向,加快政府职能的转变
我们认为,按照完善社会主义市场经济体制的改革方向和建立公共财政体制的要求,完善政府职能。首先需要重新调整各级政府的职能定位和对下级政府及其主要领导人的考核方式,积极实现政府由经济建设型向公共服务型的转变,加快政府从竞争性、盈利性领域的退出步伐,将政府的主要精力转向提供公共物品或服务、调节收入分配、调控宏观经济运行、为市场主体特别是中介组织的发育提供良好的发展环境上来。结合推进政府职能的转变,加强政府的社会管理和公共服务职能,促进政府行为的规范化、决策的科学化和民主化建设,加强对政府行为的社会监督。
(三)科学划分各级政府的事权,按照财权与事权相对称的原则,适当调整中央和地方政府及省以下各级政府之间的财力分配关系
为了解决这个问题,除加强自上而下的转移支付外,适度重新调整中央与地方、省与市县、县与乡镇之间的财政分配关系,也是一个重要途径。比如,对于欠发达地区,可以适度增加增值税地方留成的比例,稳定县级财政对于所得税、营业税增量的分享比例。同时,坚决取消自上而下的包税制、收税提成和奖励政策。在适度降低对发达地区的税收返还比例的同时,适度提高对欠发达地区的税收返还比例等。
（四）强化中央和省级政府在财政支农方面的投入责任
当前,在多数地区特别是欠发达地区,由于财政困难较大,县乡政府在总体上已经无力支持农业,这种状况还不是短期内可以根本改变的。因此,在切实保障政府财政支农总投入稳定增长的前提下,近中期内,要在清晰界定各级政府的财政支农事权的基础上,明确要求中央和省级政府的财政支农投人,成为欠发达地区政府财政支农总投入的主体。明确这种格局,可以从两个方面切实促进国家财政支农能力的稳定增长。一方面,有利于防止各级政府相互推诿财政支农的责任,导致财政支农行为难以真正地付诸实施;另一方面,避免因县乡政府财政支农能力的虚假增长而影响宏观决策的科学性。当然,从中长期的角度看,根据发挥比较优势的原则,积极培育县级政府的财政支农能力、强化各级政府之间在财政支农方面的责任分工仍是非常必要的。
（五）加快完善适应分税制要求的转移支付制度,加大对欠发达地区的财政支持
在当前县乡严重负债、财政风险不断蓄积的背景下,完善转移支付制度需要重点做好以下工作:(1)除少数发达地区外,鉴于我国县乡财政风险问题的普遍化和不断发展态势,建议适当增加按因素法确定的一般性转移支付资金的数量和比重,借此加大对欠发达地区的财政支持,以适度弥补以欠发达地区为主体的县乡财政的收支缺口,缓解县乡财政风险问题。(2)审慎评估各项新政策对县乡财政风险的影响,配套实施部分转移支付措施。结合取消农业特产税、减免农业税等新政策的出台,实施配套性的部分或全额转移支付措施,避免因此导致的财政支出增加超出县乡政府的承受能力。
(六)强化中央及省级政府在农村义务教育方面的投入责任
在农村劳动力流动和就业空间不断扩大的背景下,农村义务教育具有日益显著的公共品属性。因此,应该明确并不断强化中央和省级政府在农村义务教育方面的投入责任,不断加大中央和省级财政在农村义务教育方面的专项转移支付。这样有利于解决农村义务教育在产业、地区之间成本——收益的不对称性。建议在加强调研的基础上,参考不同类型地区的物价和所在区域工资的平均先进水平等,分类分地区合理核定农村义务教育的生均最低公用经费标准(可从义务教育的固定成本和可变成本两方面考虑)。调研可采取省地县联合调查、中央抽查或督查的方式进行。根据义务教育生均最低公用经费标准和相应年度相应层次的农村中小学学生数,确定该年度该地区农村义务教育所需的最低公用经费总投入水平。对于不同地区农村义务教育的总投入,中央和省、市、县应该承担不同的比例。发达地区可实行完全由省及其以下承担的方式;欠发达地区以中央和省级承担为主,地、县承担为辅。目前,中央已经明确提出,要将新增教育经费主要用于农村。这为增加中央和省级政

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