高度，把减轻农民负担工作作为一件大事来抓，确保本辖区内不发生涉及农民负担的恶性案件”，“ 对屡次发生涉及农民负担严重群体事件和恶性案件，社会影响特别恶劣或性质特别严重的，要对省级党政领导和有关部门责任人给予处分”。也就是说，这些文件对于干部的意义在于：只要没有出现严重群体事件和死人恶性案件，这个地区的农民负担就不算十分严重，地方政府的所作所为就是可以容忍的，这个地区也就大致可以看作是稳定的。而只要是“稳定”的，地方政府和官员也就是“能从大局出发，是讲*的”，因而也就是基本合格的官员。至于在“稳定”的表面下究竟是什么似乎并不是特别重要的。这给地方政府一种强烈的暗示：中央政府评价的标准在于“*影响”，在于在50周年大庆等特殊时期“不出事”，因此只要在保持“稳定”的前提下行事就是安全的，不管这种行动是否在事实上违反了中央政策，只要是没有出现恶性事件，那么就没有突破政策的框架。干部们完全可以这样来理解政策：加重农民负担、使用非正常手段都是被默许的，只要不出事就可以，因此关键不在于减轻农民负担，而在于在使用这些手段的同时如何控制恶性事件的发生。在我所做调查中所复印的这几份乡镇政府存档的文件中，都在“严重群体事件和死人恶性案件”字句下面画有表示着重的横线，这大概能够反映基层官员对于中央政策关注点的“心领神会”。
而我们更为关注的一个问题是，这种“心领神会”是如何产生的，或者说为什么基层政府会如此普遍地同时是极为一致地来这样“理解”和“解释”中央政策？这种机制是什么？
“变通”是对此最富解释力的一个概念。实践中处处可见变通的痕迹。在调查中我们见到的《中共c县委、县政府关于用足用活国家政策全力加快经济发展的通知》中讲到：“中央12号文件和省委17号文件提出了一系列力度较大的扩大内需、启动经济的政策措施，在经济工作指导上转向以实施积极的财政政策……各级各部门各单位要充分认识、高度重视，将贯彻落实文件精神，用足用活国家政策作为当前重要工作来抓，抢抓机遇、加大措施，确保搭上这班车……每个项目班子要迅速行动起来，跑部、进省、到京，争取有关部门支持，能争一点是一点，能争一项是一项，凡是有希望进入国家、省“笼子”的项目，要靠在有关部门连续做工作，不达目的决不罢休”。这中间的“用足用活国家政策”、“跑部、进省、到京”、“要靠在有关部门连续做工作，不达目的决不罢休”究竟在实践中会是怎样的情形，在这一过程中要采用哪些合法与事实上甚至非法的手段来争取项目和资金，干部们是非常明白的。县委县政府这样明确要求了，这样去做自然并没有错，而且“争取到国家、省、市无偿拨款，按拨款额的1－5％奖励有关人员”，也就是说，变通，无论是什么手段和方式的变通，只要能够完成当前的阶段性任务，就是被允许甚至是被鼓励的，而那些不能够有效和自如地使用变通手段的干部则被视为“无能之辈”，要“向县委县政府说明情况”。在这样一种背景下，变通成为日常的、必须的工作方法、思路和模式。从逻辑的一致性上来说，既然在这一方面变通是被允许和鼓励的，那么在其他的方面也应当是这样。从干部的心态上来讲，既然这些事实上违反政策甚至违法的变通行动（比如在争取项目和资金过程中的请客送礼甚至向关键人物和部门实质上的行贿）都是可以的，那么就是说政策并不是不可以违背的，甚至还是被自己的上级所鼓励的一种行动，关键在于后果，在于产生“有效益”的起码是不会造成恶劣影响的后果，而一旦后果是“有效益”的，似乎国家政策也就没有被违反，因为毕竟在一定范围之内达到了中央和上级所要求的“经济和财政收入快速增长”的目标，这是从根本的意义上贯彻执行了中央政策精神，怎么能说是违反了中央政策呢？这样看来，政策实践过程中中规则不是在事先作为约束而存在的，而只是在行动中和行动以后使行动成为可说明、可解释的工具。
从更加深入的层面看，中央政府并未对地方政府许多方面的变通行为实施制约和批评，而且是在事实上鼓励这些行为，甚至中央政府自身的许多行动也是以变通的方式来进行的。中国渐进式（目标开放式）的改革路径决定了改革必然要在给定的意识形态——一种给定的结构和情景——条件下进行，这样就一直伴随着意识形态方面的激烈争论，比如在对姓“公”姓“私”，姓“社”姓“资”等问题上的反复较量。中央政府必须在保持意识形态方面合法性和连续性、稳定性——这是其政权合法性的重要来源和基础——的同时，实质上推进市场转型的进程。这种在渐进改革过程中普遍采用的思维方式和实际上的工作策略必然地会贯穿在从中央到地方各级干部的行动中，实质上的变通成为各级政府行动的重要内在逻辑。在实践中，地方政府的变通往往是受到中央鼓励的，比如山东诸城市率先开展的把经营不善的国有企业卖掉甚至送掉的行动，江南一些地方前些年积极扶持私营企业的行为等等，这些在当时的政策文本范围内都是不被允许的，甚至可以视为“触犯天条、大逆不道”的，但事实上此后都得到了承认并且被中央政府大力推广，并被解释为“首创精神”。这些明显违反政策的行动受到中央当时的默认和事后的奖赏，不能不使干部们对政策文本的严肃性产生怀疑，对中央政府的各种提法产生怀疑，这样，中央政策再严厉的三令五申也会在这种怀疑当中大打折扣，因为实践证明政策是可以违背的。按照这样的理解逻辑，国家政策在农村的实践过程会是怎样可想而知。
改革以来一直在提倡的“实践是检验真理的唯一标准”以及“不争论”，也许还可以加上 “捉住老鼠就是好猫”的“猫论”和“摸着石头过河”的“摸论”，这些贯穿改革过程的指导性理论都是韦伯意义上的“实质理性”而非“形式理性”的，都是就事后的结果进行价值评判而非在事先就有明确而严格的规则，都是在强调实践过程以及在实践中的创造和“再生产”，却不强调明晰的准则、合法的程序以及结构的严肃性和稳定性。这种在一定程度上的实用主义和相对主义的逻辑不能不导致在政策实践过程中大量的变通、扭曲的出现，同时也导致中国学习西方的法制化进程——形式理性的生长——不能够顺利展开。
结合以上所述，变通和扭曲政策在干部理解起来

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