并不是违反政策精神的行动，在一定意义上还是应当鼓励的行为，只要是没有产生不可原谅的极为严重的后果。变通行为只不过是在表面上违背了政策文本，但在更深层的意义上却十分契合政策本意——渐进式改革鼓励变通的根本性逻辑。也正是由于这个原因，变通行为才能如此大行其道而未受到国家真正严厉的、有效的禁止，国家政策在农村的实践过程才会充满着各种各样“创造性的行动”，不断地再生产出新的结构模式。与此同时，国家也正是利用基层政府的变通性和创造性行动来完成自己渐进式改革的总体目标，这是国家一种“隐秘”的需求。实际上，在中央和基层政府间实行的，是共同的行动逻辑和相近的治理原则，而不是相反。这要求两者之间存在相当程度的理解、默契和配合。虽然，在实践中由于对具体问题理解角度和程度不同，以及行动“脚步”快慢不同，并不总是能成为一对配合默契的“舞伴”。
以上所分析的是基层政权和干部对国家政策的理解，当然他们不一定是这样清晰且理性地认识到了这一点，但其思维和行事的逻辑是这样的。与此形成鲜明对照的是农民却不会从这个意义和层面上去看待和理解国家政策。一方面，农民倾向于以朴素的方式，从字面上理解政策文本，中央政策既然三令五申不得加重农民负担，那么这就一定是中央政府清楚且真实的意思表达了；上级文件严令税费不得在农户间平摊，如果最终乡镇政府和村级干部还是将任务平摊了，那么就一定是“政策很好而干部很坏”，一定是“好经被歪嘴和尚念歪了”。另一方面，农民个体通过各种方式（比如大众媒体）见到了中央政策文本，了解了文件的内容，却无从知晓政策实践的整个过程，无法知道有多少复杂的因素在影响着这一过程，他们只看到初始的文件与最终的结果，“好政策”与“坏结果”之间的鲜明反差不能不使他们对直接导致这一结果的基层政府和干部们痛恨不已，抵触情绪加剧，农村地区也就变得更加动荡不宁。而基层政府要在这种局面下还能够汲取足够的资金和资源，同时控制大规模的群体事件以维持地方稳定，就有可能进一步实施过激的行动，一个恶性循环有可能就开始了。同时也正是由于干部和农民对政策文本理解上和判断逻辑上的巨大差异，导致本文开始时指出的双方对“政策不好还是干部不好”这一问题的完全相反的回答。
在考察农民上访问题时也可以发现同样的逻辑和理解上的巨大差异。中央和上级一再做出的“维护农民利益”的声明和政策表达给农民以集体越级上访的激励和解决问题的希望，上级和各种媒体（在农民看来媒体代表着中央的声音，同时也是正义和良知的表达）一再做出的对基层政府的抨击和指责又使得农民直观地认为上级组织是和自己站在一起来对付基层的，而基层政权所采取的禁止集体越级上访的规定和行动则使农民进一步确信基层政权是站在自己和中央政府的对立面上在胡作非为。面对这一现实，上级政府不可能为地方政府做任何的开脱和解释，不能解释说事实上基层政权是在上级的“保持稳定”的强大压力下采取措施的，否则就会违背其“代表人民群众利益”的根本性的意识形态原则，就会产生损害自身合法性的危险因素。出于策略的考虑，在出现严重的群体性事件时，上级政府通常会与基层政府“划清界限”，会给与其严厉的批评和惩处。通过这种方式和程序，上级政权的声誉和合法性得到进一步加强，而基层的权威和合法性则又一次被削弱。与此同时上级会再一次严令不得出现类似事件，一定要保证地方的“安定团结”，这样，基层政权就要在其权威被极大削弱的前提下，面对那些自认为“受到上级和中央支持与保护的”而更加“嚣张”起来的农民，农民有可能以越级集体上访——这种最令基层政权害怕的行动——“要挟”其“就范”，而基层政权会将这种行动认为是对自己权威的又一次挑战，也是有可能导致再一次被上级指责和惩罚的严重事件，因而会下决心采取极端的压制手段，这又促使农民去找“来自上面的光”以保护自己、伸张正义，一个恶性循环就又开始了。
干部和农民对于“国家政策”以及对政策实践逻辑的理解的巨大差异导致在两者之间几乎无法进行有效的沟通，他们之间的对话更像是是“自言自语”。“干部不好还是政策不好”这样的问题也就不能只在政策制定和干部作风上面找寻答案，而应当反省整个农村地区的治理结构、国家权力的运行机制、以及长期形成的改革逻辑，反省干部们之所以形成这样一种对国家政策的理解方式的原因，这可能比看似具体而实际地谈论精简乡镇机构、取消乡镇政权等还要实际得多，这是“触及灵魂”的反思。

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