，往往由此陷入贫困。所以许多农民只能小病扛，大病拖，听天由命。城市居民得的病一般是高血压、高血脂、糖尿病等，多数是富贵病；农民得的病是肝炎、肺结核、痢疾、地方病（血吸虫、克山病等）、营养不良，多数是贫穷病。（2）现行的教育资源、教育经费的城乡投入的不合理，导致城乡教育发展的不平衡。在不少城市已在普及高中教育，而在中西部农村，还有很多的乡镇连九年义务教育还不能普及，特别是初中教育，辍学的学生很多在城市基本上能够实施免费的义务教育，而农村的义务教育实际上由农民自己承担。尽管近几年农村义务教育的经费和教师的工资改为以县为主，但不少县财政也很困难，真正解决的也只是教师的四块工资，教师补贴仍然是通过各种方式，直接向农民收取，或通过学生乡农民掏腰包，所以问题并未从根本上解决。2002年，全社会的各项教育投资为5800亿元，其中用在城市的占77%，用在农村的只有23%，而农业人口占70%以上。
单一的精简机构和裁减人员的乡镇体制改革方式，使乡镇人员的总数不仅没有减少，反而空前扩大。既带来了乡镇财政压力，又增加了农民负担，恶化了干群矛盾，导致社会不安定因素的增多。建国以来，农村基层政权建设经历了三次大的*体制改革，从乡镇、区公所到人民公社再到乡镇人民政府。但每一次改革，总是处于精简，增加；再精简，再增加的恶性循环之中。在第三次乡镇体制改革时，乡镇正式干部编制一般不超过30人。如：1983年人民公社改为乡镇人民政府的时候，每个乡镇的干部只有30人左右，但由于乡镇政府的职能并没有随人民公社体制的变化而发生改变，事无巨细，一包到底，有些方面甚至超越了人民公社时的职能，相比有过而不及。加之乡镇职能部门的管理权限的变化，双向管理，责权分离。非定编的干部和工作人员，七所八站的职工急剧扩大，恶性膨胀，有的乡镇少则不下百人多则超过200-300人，庞大的经费支出，加大了乡镇财政负担，增加了农民负担。特别是从上世纪九十年代开始实施的分税制，乡镇财政普遍成为一级财政，上面把好的税源、财政收入（如增值税、所得税等）都收上去了，有利益的部门收了上去，如国税、地税、土管工商，而把急需财力支持，又与农业增产、农民增收和农民生活质量提高息息相关的涉农部门和公益事业部门推向乡镇。如：农村义务教育经费支出、农村卫生防疫开支、教师干部工资和办公费用等都推到乡镇财政，上级部门还设法巧立名目，向乡镇摊派各种事业建设的费用，使事权和财权极不相符，致使全国的乡镇负债普遍化。有资料显示：全国65%的乡村负债，其中中西部不发达的地区负债面更大；全国负债乡村的债务总额达3200亿，债务严重的地方，不仅旧债无力偿还，而且新债务还在不断地增加；不良债务多,占总债务的53.14%，而很多债权都超过实效期，债权回收的难度大。债务很多都是民间私人借贷，利息高，还债期短,压力大。沉重的债务包袱，使乡镇干部时常处于“干事吧，因缺钱而无能为力；不干事吧，又恐遭农民指责，上级批评，而惶恐不安”的两难境地。有相当一部分乡镇的主要干部，只得奔波于借新债还旧债或躲债的债务圈中，更不用说抽出精力来解决农村发展、农民增收的大事。面对巨大的乡镇财政赤字，农村税费改革前，还指望农民集资来补窟窿。税改后，此途径被堵死，农民高兴了，乡镇又面临更大的问题，甚至会引发社会矛盾和危机乡镇政权的正常运转。
因此，为使农村改革顺利地走出改革的临界状态和敏感期，必须从体制上入手，至上而下开展全方位的改革。
首先，改革现行农村土地制度，建立适合当前农村生产力关系的农村土地制度。要在稳定农村土地家庭承包经营制度的基础上(一)解决现行土地制度下土地所有权缺位的问题和乡村两极越权处置农村土地问题。将农村土地的所有权由农村集体所有收归国有，由国家委托农民自治组织代为管理。在农村土地管理中，将土地的使用权、占有权和处置权以出让的方式承租给农民，实行农村土地的所有权与使用权、处置权相分离，确保农民真正意义上的土地使用权，让农民获得稳定的土地预期，从而达到农民对土地资本的长期投入和提高土地使用率的目的。(二)明确保护农民对承包土地的使用权的合法性。目前农村土地之所以不能实行有序地流转，关键问题是农民不能从法律角度上获取真正意义上的土地使用权。因此，从法律上明确农民对承包土地的使用权、占有权和处置权，实现土地所有权和使用权的分离，允许农民的土地使用权在一定的期限内，可以继承、互换、租赁、转让、入股、拍卖，使土地资本在规范的市场条件下有序流动，是现行农村土地制度改革中所面临的重大课题。通过市场流动，实现土地利润升值的目的。(三)迅速建立农村土地使用权取得的新机制。农村土地既是农民生存的主要依托，但也不能成为农民与身俱来的福利资本。特别是随着农业税的逐步全面取消，农民种田负担的进一步减轻，农民种田除去生产经营性支出外，拥有的土地使用权者基本不再需要支付其它费用。这种放纵而不收取任何土地费用的做法，在使目前占有农村土地使用权的农民负担减轻，种田积极性提高的同时，也会带来农村新一轮矛盾的出现。那就是因土地纠纷，而导致的农村冲突将加剧。一方面，部分农民因失去土地使用权，而再次沦为农村打工者族或流民，农村贫富悬殊将进一步拉大，农村社会稳定的矛盾将突显出来。另一方面，由于农民拥有的土地使用权，不再需要向土地产权的所有者——农村集体，支付任何费用，村集体不愿和也无法管理，致使农村土地的过度垦殖和乱开发的现象十分普遍。这种势头如若任其蔓延，其结果比城市大面积圈占农村土地更为严重。因为，它具有很强的隐蔽性和长期性。因此，国家应尽快着手建立农村土地使用税和土地增值税的纳税机制，为农村改革所刻不容缓。这样既有利于平衡农村土地使用权，强化农村土地使用权的合理性，减少因无偿使用土地而引发的土地纠纷。又有利于因农村土地使用税的收取，而聚集大量资金再反馈给农村，用于农村土地的复垦，农村基础设施的改造和农村贫困户的救助。增加农村发展资金同时，也增加对农村土地的保护意识，杜绝农村土地农民私自改变用途的现象。
其次，建立和健全构建和

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