农业属于弱质产业，搞风险能力很差。如果缺乏保护，农业将处于不利的发展地位，造成农业的停滞。这不仅会导致农业比较收益的下降，产生更多的农业剩余劳动力，而且会由于农产品商品化率停滞不前，农业无法为更多的非农业人口提供足够的农产品供给，农业剩余劳动力将无法完成向非农业部门的转移。国际比较的经验表明，虽然发达国家和不发达国家在国民经济总劳动生产率上悬殊甚大，但农业部门的劳动生产率的悬殊更大。相比发展中国家而言，当今最发达国家农业部门劳动生产率提高的幅度，相比其非农业部门劳动生产率提高的幅度要大得多。因此，参照日本等国的经验，对农业实行重点保护，加大对农业的投入，应当作为一项具有战略意义的长期政策坚持下去。这不仅可以提高农业的比较收益水平，降低农业剩余劳动力的相对规模，而且可以增加农产品产量，提高农产品商品化率，为工业化的加速进行创造有利条件，推进整体经济水平和整体就业结构的高度化。目前，农业产业化被证明是一条发展农业的有效途径，国家应当从资金、政策、组织上对其给予大力支持。
（三）合理选择产业重点和技术创新偏向
不同的产业有着极为不同的就业弹性。某一主导产业对就业的带动同时也就是对劳动力资源的充分利用，就是对经济发展的重大带动。当然，产业竞争力的增强往往伴随着资本的深化和对大量简单劳劳动的排斥。但是，中国各地区经济发展水平极不平衡，我们在较发达地区的较先进企业推行资本深化、技术升级的同时，还可以在大量的落后地区、一般企业中充分利用本国劳动力价格低廉的优势，发展劳动密集型产业，实施劳动力的反梯度转移。由此，我国在确定产业政策时，就不应确定各地统一的一刀切政策，而应当允许各地区因地制宜地选择重点。在引进国外技术和鼓励国内技改方面，应当结合中国许多落后地区资本紧缺劳力富余的国情，对国外技术有选择的引进，或加以适当改进，用劳动替代资本。在国内技术的发明和应用方面同样应当注意这一点。当前，许多地方片面理解转变经济增长方式的要求，一味加大资本投入，大规模引进设备，提高资本有机构成水平，而忽视了发挥劳动力廉价充足的优势降低产品成本、提高竞争力。这个问题值得我们注意。
（四）完善乡镇企业产权结构和空间布局
乡镇企业历来是我国吸纳农业剩余劳动力的主力军，但近几年来，由于国有企业、三资企业的激烈竞争和自身治理结构的缺陷，乡镇企业普遍面临着经营困难的局面。客观地说，乡镇企业技术上相对落后，资金、人才实力不敌国有企业、三资企业，产权结构不尽合理，受乡镇政府干预过多。在国有大中型企业等纷纷加快资本深化、产品升级的形势下，乡镇企业应尽快建立起现代高效的企业治理结构，强化自身机制灵活的优势。同时，除了少数有实力的乡镇企业之外，大部分乡镇企业应当选准自身定位，利用自身接近农村、劳动力资源低廉丰富的特点，大力发展劳动密集型产业，尤其是能结合本地资源特特点、与农业联系紧密的产业，通过与国有企业、三资企业的水平分工、垂直分工避免正面交锋。
另一方面，针对当前乡镇企业“村村点火、户户冒烟”的分散格局，应当以国家大力发展中小城镇为契机，推动乡镇企业向中心城镇适当集中。这不仅可以减少对耕地的占用，而且可以发挥其积聚效应，形成规模效益，通过外部经济降低各项成本，通过企业的集中聚积人气，推动第三产业的发展，扩大就业，实现劳动者就业转移与城市化的同步进行。
（五）改革农村土地制度
农业中现行的家庭联产承包责任制，曾因其把农业经营单位回归到最适宜于当前生产力水平的农户单位，使得中国农业获得了超常规的发展。但是这种按人头平均细化耕地、土地使用权无法流动的土地制度，已经严重制约了中国农业的进一步发展，使农户对土地缺乏投资热情，耕地难以向种田能手集中，无法形成必要的经营规模。针对现行农地产权结构的缺陷，各地进行了各种重构农地产权关系的探索。事实表明，强化所有权与活化使用权、推行口粮田与责任田两田制的做法都只具有阶段性效果，不能成为目标的模式，农田向少数农户集中在中国人多地少、农民普遍不愿放弃土地的条件下也不太可能全面推广，只有土地股份合作制才既能明析强化农民对土地的产权，又能实现土地的连片规模经营，有利于农业的规模化、专业化发展，值得大力推广。保护耕地是必须引起重视的另一问题。部分地方政府通过农村土地向非农业用途转移获取高额土地增值收益的倾向，造成全国耕地面积逐年递减、人地关系更趋紧张。国家应当从严控制耕地的占用和人口、尤其是农业人口的增长。
（六）加强农村的教育培训和就业指导工作
大量的调查表明，文化程度相对较高的农民，收入较高，提高速度也快。他们由于能够胜任非农部门对劳动力素质的要求，在劳动力转移中处于越来越有利的地位，构成了已转移的劳动力的主体。发达国家的经验表明，农业的现代化在相当程度上取决于农民有无较高的文化素质。80年代末，发达国家的农业劳动力的平均文化程度已达到11年，而1993年中国农村劳动力的整体文化程度只有6．8年，有半数以上的文化程度在小学水平以下，其中15．29％为文盲半文盲。这样的劳动力文化素质已经成为实现农业现代化、推进农业剩余劳动力转移与工业化进程的障碍。这些都说明了加强农村基础教育必要性。同时，许多调查也表明，农村一般性的基础文化教育，在目前对增加农民收入还没有很突出的效果，有专门的特长、能及时了解和运用市场信息去发家致富的农民收入增长更快。所以，在基础教育之外，我们还应当重视农民职业培训、农民外出就业的指导与组织，甚至在基础教育中直接加人专门技能培训的内容，推行职业初中教育等。
（七）改进户籍制度与交通状况
现行城乡分割的户籍管理制度导致许多进城农民虽然工作、生活在城市，但无法获得真实的城市市民身份，成为一群“招之即来、挥之即去”的城市“边际人”。这种脱节的现象大大制约了农业剩余剩余劳动力的转移进程。为此，应当适应市场经济的要求，从以户籍管理为主的制度向以口

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