织，使土地集体所有真正变成劳动群众自己所有。二是改现在的土地集体所有制度为国有制度。国家按目前国有土地的管理方式将土地的使用权，占有权，收益权等项权能出让给农民个人，真正实现土地所有权与其他权能的分离。出让金可以农业税的形式逐年抵扣；在享受农业补贴的地区，农民可直接使用补贴款项抵扣出让金。通过土地出让，获得了完整土地使用权利的农民就会对土地建立起长远的稳定预期，并会加强对土地的资本投入，提高土地的利用效率。

其次，推动土地的有序畅顺流转。现在土地流转的主要障碍就是农地的承包经营权不具有农地使用权的全部功能，如果从法律上明确了承包权具有物权中的全部使用权功能，土地的顺畅流转是完全可以实现的，至于具体的流转方式则可以多种多样。

现存农村公共管理制度严重制约了三农的积极性和创造性，阻碍了农民增收的内在动能的释放，应当成为“涉农”制度改革的重点对象

第一，乡（镇）政权行政机构臃肿，行政制度供给过剩，亟需改革

首先，乡村两极行政机构积累了过大的行政成本。目前乡（镇）政府行政机构和行政人员极度膨胀。据调查，现在的乡（镇）政府行政人员一般在６０－１００人之间，大的乡（镇）则达数百人。庞大的冗员既使县乡财政不堪负重。有的乡（镇）因此负债累累，濒临破产。据财政部调查统计，截止２００３年底，我国乡（镇）一级的政府负债高达４００多亿元。在乡（镇）政府人员膨胀的同时，作为乡（镇）政权递延的村民委员会的管理成本也随之“水涨船高”，一般村级政权组织的脱产半脱产人员达到１０－２０人，有的地区高达三四十人以上，形成了一个类似乡政府的村政府。由于过多的“吃费”人员存在，政府管理农村的体制产生了庞大的社会成本。

其次，乡村两级行政机构的行政制度供给过剩。乡（镇）政府对三农的活动制定了过多的制度约束。据调查，目前乡镇一级涉及农民的各种管理制度有近百种，有的乡（镇）达到数百种。除乡（镇）一级的制度之外，村一级的行政制度则在乡（镇）级制度的基础上进行了外延和内涵上的拓展。可以说，过多的行政制度供给从根本上制约了农民生产积极性，挫伤了农民增收的创业精神。

再次，解决乡（镇）行政机构臃肿和制度供给过剩的主要措施。一是从撤并乡（镇）逐步过渡到彻底撤消乡级政权，将国家的基层政权收缩到县一级。二是淡化村民委员会的行政功能，真正将村民委员会建设成为农民自治的社区组织。三是国家对农村的行政控制主要通过法律途径实现。

第二，乡村公共教育体制不符合国家教育管理的一般规律，亟需改革

农村中小学教育是政府应当提供的公*品，应该全额纳入政府财政预算。而我国的农村中小学教育却一直由农民承担了相当大一部分费用。据国家教育部计算，农民个人承担的费用目前仍然达到整个义务教育支出的１／５以上，２００２年各级政府的预算内支出只占７８？２％。这个数字实际低估了农民直接承担的义务教育费用，因为农村税费改革后有很大一部分原来由农民承担的教育费用被合并到农业税中去了。鉴于这种情况，国家应尽快改变目前农民办教育的体制。建议由中央、省、市县*负担农村教育支出，其中省、市县两级负责九年制义务教育，中央负责农村高中教育。如果这一改革成功，农民将直接在现有收入水平上实质性增收３０％。这将大大激发农民的创业热情，并为社会带来极大的外部经济正效应。

第三，乡村公共卫生体制不符合国家卫生管理的一般规律，亟需改革

卫生事业具有公共品的性质，特别是在我国农村的农民收入十分低下的情况下，农村医疗卫生的公共品特性就更为突出了。现在，农民的医疗问题已经成为阻碍农民增收和农民贫困的最大因素之一。由于农民收入低和医疗费上涨，农民健康状况每况愈下。农民健康问题又成为制约其增收的一大难题。有关专家测算，如果能够在农村建立起切实可行的公共医疗体制，农民仅此就可以挖掘３０％左右的增收潜力。多年来，国家一直倡导农村合作医疗制度 ，但到目前为止，其覆盖率仅占全国行政村的１７％，参加合作医疗的农民仅有９．６％。合作医疗难以普及的原因是农民不信任这个“文革”期间普遍推行的制度。

如何改革农村公共卫生体制？笔者认为可从城乡统筹的大局出发，在农村按目前城市医疗保险的模式实行农民医疗的“三三制”保险，即国家补助一部分，村级统筹一部分，农民自负一部分，政府为每个劳动年龄的农民建立起个人医保账户，真正将农民医疗保健纳入国家公共管理的体制之中。

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