些人基本上不再返回农村。而个体经济发展也使得很多农村精英离开了本地，外出淘金。特别是1995年以后，进城打工农民剧增，对农村自治人才是一个最大考验。据资料分析，我国从农村流出的农民工在12000万左右，流出的农民相对而言是农村文化水平较高，年纪较轻，观念较新的人群。大量的农民外流，使得农村自治人才缺失，农村干部的素质普遍偏低。据新疆自治区农调队调查，村干部中只有3.2%的人具有大专文化程度，36.3%的人具有高中文化程度，60.5%的人文化程度为初中及初中以下。
农村人才的流失，不仅导致了农村干部的素质普遍偏低，还导致了农民的民主权利无法得到有效实施。村民委员会作为村民直接选举的自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，需要以现代公民意识的村民来选举、监督，对于违背村民利益的村委会成员，村民要充分利用法律赋予的权利，予以罢免。然而，很多农村由于外出青壮年太多，留在当地的主要是老人、妇女、儿童，因而对于村委会成员的监督很难到位，一些地方甚至出现了民选的"村官"反过来为非作歹，欺压百姓的情况，如山东省淄博市周村区萌水镇扈家村"南霸天"韩刚自1988年当上了村委会主任后，滥施*威，无恶不作，先后殴打、伤害村民30余人，强奸、污辱妇女40人，放火烧毁村民房屋10次。山西省平陆县常乐镇前村的村霸裴安军，在1990年担任村委会主任后，横行乡里，无恶不作。 农村"两委"职责不清，也影响了村民自治能力的发挥。"两委"职责在现行法律制度虽然有规定，如《村民委员会组织法》第三条规定："中国*党在农村的基层组织，按照中国*党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。"《中国*党农村基层组织工作条例》第九条第三款也规定，村党支部"领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。"但是，这些原则规定没有可操作性，权限缺乏明确而具体的划分。如对于现实中已经表现出来的比较敏感的印章掌管权、法人代表权、人事提名任免权、财务签字权、文档管理权等，都没有具体的权力归属划分。村级党组织不适当地越权、包办和干涉应该属于村民委员会职权范围内的工作情况普遍，"大事小事，一切都由支部说了算"，有的村支书甚至直接任命村委会成员和其他村干部。《村民委员会组织法》规定的应该由村委会召集村民讨论决定的村提留的收缴和使用、经济项目的承包、村办公益事业需要农民负担的事项等，完全由村党支部拍板定案，村委会不能充分行使自治权。有些地方的村委会主任甚至根本不知道村里的财务支出。村民自治中的上述问题，影响到对村民自治的认同，使得村委会难以发挥村民所期望的发展性和保护性功能，不能增强村级公共权力的合法性，楚成亚利用在山东省进行的调查材料，认为当前村级自治组织陷入了"有民主选举，无公共权力合法性提高"的困境。
二、"三农"问题的主要*原因
（一）城乡二元结构是"三农"问题的体制障碍。
1、二元体制的产生。中国的城乡二元结构其实只是一个短期的现象。在漫长的历史中，我国一直处于农业社会，从来不存在城市与农村的分割与断裂。历朝统治者多采取"重农抑商"政策，农民的地位甚至高于商人；长期采取的兵役制，使得兵、民互通；科举制在农民与士人之间架设了桥梁，往往"朝为田舍郎，暮登天子堂"。即使在战乱连连的战国时期，人们的自由迁徙也未间断。建国以后，我国也曾经有过短暂的自由流动，在1952-1957年的"一五"计划时期内，就有大约2000多万农民已经自由流入了城市。然而，1954年宪法取消了人口自由迁徙权的规定，1958年1月《户口登记条例》实施后，农村人口流入城市受到了严格限制。该条例第十条第二款规定："公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。"第十五条规定："公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；"这些规定标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。随着1958年人民公社的建立，国家的各项政策，沿着户籍制度为核心的分割体制的惯性，在经济与社会生活等各方面逐步强化这种分割，为两部分居民建立两种不同的经济和社会制度，如农业税制度、农产品统购派购制度、土地制度、教育制度、医疗制度,社会保障制度等，最终形成城乡之间断裂的两个社会。
2、二元体制的加剧。90年代中期以来，随着我国经济生活中从生活必需品阶段向耐用消费品阶段的转型，二元结构出现了新的特点，由"行政主导型二元结构"转为"市场主导型二元结构"和"行政主导型二元结构"交叉并存。在生活必需品时代，一个城市家庭每个月几十元的收入用来购买的生活必需品大多数是农产品或以农产品为原料的工业品，尽管存在"剪刀差"，但城市对农村的依赖很重，城里人的大部分收入通过购买生活必需品又流到了农村。而到了耐用消费品时代，城市家庭收入花费在主副食品上的可能只是很少一部分，甚至，2001年城镇居民在购买农产食品方面，人均比1996年的开支还减少了97.5元 。城市大量的花费在于住房、汽车或其他交通的费用、电器、医疗、子女的教育、旅游以及其他的服务等，而这些消费项目，与农村或农民几乎没有什么关系，城里人支出的大部分很难再流到农村去，城市和农村之间出现了一种新的断裂形式--"市场主导型的二元结构"。这样，在原有的人为以户籍制度为基础的"行政主导型二元结构"还没有消除之时，又加上了一种由市场因素造就的"市场主导型二元结构"，使得人为制度因素与经济等"自然"因素叠加，加剧了二元分割体制。
3、二元体制的缺陷分析。第一，农民的*权利无法得到平等保障。国家*生活基本上是对城里人开放，对农民基本上不开放，

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