改革开放以来，我国农村发生了举世公认的巨大变化。但由于错综复杂的种种原因，我国“三农”问题的解决还远远未达到理想的程度。虽然长期困扰我国国民经济发展的农产品供给不足的矛盾缓解了，但农业和农村经济结构不合理、农业综合效益不高、农民收入增长缓慢的矛盾日益突出；虽然我国人民生活总体上进入了小康，但还有大量的农村人口生活水平相当低下；虽然全民的教育文化水平和医疗卫生服务在稳定提高，但农村教育、医疗等基本社会事业的发展明显滞后；虽然我们在加强农业基础地位，改善农民生活条件上做了大量工作，但工农之间、城乡之间、地区之间收入差距扩大的趋势还未根本扭转。解决新阶段农业和农村发展中的各种矛盾和困难，不能就农业论农业、就农村论农村，必须认真贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，牢固树立科学的发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方针，改变原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元经济结构。
一、当前农村发展面临的主要矛盾和问题
当前农村经济发展面临的最根本、最突出的问题是农民收入增长缓慢问题。从1997年开始农民收入增长进入一个低谷期。1997-2002年农民人均纯收入年平均增长3.97%，比改革开放以来24年平均值（7.33%）低3.36个百分点。可以说，现在既是建国以来农产品供应最充裕的时期，也是改革开放以来农民增收形势最严峻的时期。
分析农民收入必须注意三个问题：一是观察农民收入绝对不能仅看平均数。在农民收入平均增长速度的背后，掩盖的一个很大问题就是，具体到粮食主产区和纯农户，相当一部分农民的收入是停滞甚至是下降的。LocalHoST据国家统计局提供的资料，2000-2002年，全国增收总户占56.4%，收入持平农户占1.6%，减收农户占42%。二是要看到城乡之间、不同地区之间、不同阶层之间的收入差距扩大的局面不仅没有改善，而且在不断恶化。1997-2002年，城镇居民可支配收入平均增长7.8%，比农民人均收入增幅高3.84个百分点，城乡民居收入差距逐年拉大。2002年城乡居民收入比达到3.11：1，比1978年的2.51：1扩大0.54，比1983年的1.82：1（改革开放以来最低年）扩大1.29，比1997年的2.47：1扩大0.64。三是虽然近年来农民收入出现了恢复性的增长，但基础并不牢固，影响农民收入增长的一些根本性的、长期的、深层次的因素并没有克服。
近年来我们进行了广泛的基层调查，从政策层面对制约农民收入增长的深层次原因进行了分析。根据调查，我们将影响农民增收的主要因素归纳为以下几个方面：
（一）农业增长越来越面临明显的需求约束
这几年中央号召要大力调整农业结构，而从农民的角度来讲，则是：种啥啥多，卖啥啥贱”。造成这种情况的深层次原因是农业增长开始面临需求约束。从1996-2001年，城镇居民收入每增加1元钱，用于食品的支出只有4分钱，这就是经济学上的食品收入需求弹性，其数值只有0.04。现在市场上需求约束不明显的农产品越来越少。中国城镇居民的恩格尔系数已经降到只有30%，农民的恩格尔系数已经降到低于50%。自90年代以来中国城乡居民的恩格尔系数急剧下降，这必然会在整体上影响农产品需求的扩张。农业的需求约束除了受长期的消费结构的变化影响之外，还受短期的经济周期性波动的影响。近年来大量工人下岗，40%左右的农民收入下降，他们对农产品及其加工品的需求肯定会受到影响。从统计上看，从1998年以来城乡居民对肉类的需求是绝对减少的。农业一旦进入了消费需求约束的阶段，农业政策制定就面临着两大难题：第一个难题是通过增加农产品的产量来增加农民收入会变得越来越困难；第二个难题是通过提高农产品的价格来提高农民收入的潜力也会越来越小。
（二）农民非农就业不足，城镇化进程明显滞后，城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变
在计划经济时期，我国不是随着工业化的发展，逐步推进城市化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度上，都限制城镇的发展和劳动力的流动，尤其限制农民进城就业和定居。我国工业化程度已经达到世界中等发达国家水平，但城市化程度却只达到37.7%，比2000年世界平均城市化水平还要低10.3%。我国目前人均gdp仅有900多美元，但已经出现了严重的农产品需求制约，最基本的原因全是城镇农产品消费群体比重太小。我国农民的就业极不充分，农村剩余劳动力转移困难，最根本的障碍是城市化进程明显滞后。2001年，我国农业gdp份额已经下降到15.2%，而农业就业份额仍高达50%。第一产业与非农产业人均创造gdp的比例，已由1990年的3.9：1，扩大到2001年的5.2：1。农村人口非农化和城镇化进程缓慢，农民比重过大，导致农业相对劳动生产率过低，这是“三农”问题的症结所在。
改革开放前，我国城乡之间一直未能建立起一种良性的关系，导致城乡二元经济结构凝固化。在传统的计划经济体制下，长期实行农产品统购统销体制，工农产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额的资金，农业的基础地位长期受到严重削弱；在城乡分割的二元结构体制下，城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足；由于实行农村农业人口与城市非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡关系遭到了严重扭曲。改革开放以来，随着市场机制的引入和作用领域的扩展，城乡联系显著增强。但是，迄今为止，原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变。现在农民外出就业仍面临着不公平的环境，对农民外出就业仍然有很多歧视性的政策。这种歧视性的政策主要表现在四个方面：一是对农民外出就业的不合理的行业和工种的限制；二是对农民外出要求的各种*太多；三是对外出民工的收费过多过滥；四是在一些地区仍存在粗暴对待民工的现象。
（三）农

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